我国环境权实现模式的反思与重构
关键词: 环境权 环境权实现模式 环境权利中心模式 环境义务中心模式
内容提要: 环境权实现模式，即环境权实现制度的结构或框架，而不是具体的制度设计。针对我国现有环境权实现模式理论的不足，我国环境权实现模式的新构想尤其要注意公民环境权利的合理设置、公民环境义务的合理分配、国家或政府环境管理职责的加强、环境诉讼机制的建立和完善。
一、问题的提出——环境权实现的当代困境
世界范围内提出“环境权”这一概念以来，几十年过去了，但是，国外法学界对“环境权”的基本理论问题仍各持己见，莫衷一是。我国学者自20世纪80年代以来便以极大的热情投入到环境权的争论之中，但至今在环境权的内涵、性质、主体、客体、内容等基本而重大的问题上仍未达成共识。
1972年联合国召开第一次人类环境会议，这次会议通过并发表的《人类环境宣言》，将环境权加以明确：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”此后，世界上大多数国家逐渐承认了环境权的宪法地位。在我国，《宪法》并没有明确确认环境权的宪法地位，只是一些条款隐含着环境权的内容。我国环境法包括综合性环境法和单行环境法，都没有直接规定公民的环境权利，而仅仅规定单位和个人的环境义务。此外，《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《环境影响评价法》和《清洁生产法》都有类似的规定。
从当前各国有关环境权的司法实践来看，除了少数几个国家在司法实践中承认环境权外，我国和大多数国家法院对环境权均持否定态度。通常只能以传统侵权责任理论为依据予以裁判，这样势必会影响对受害人的保护。例如，日本伊达火力建设停止诉讼http://www.youerw.com/、名古屋新干线公害诉讼、琵琶湖综合开发事业停止诉讼、阪神高速公路诉讼等案中法院就否定了环境权。同样，在美国Commonweatlh V．National Gettsberg Battefield Torwer，Inc．一案中，法院认为环境权条款仅是原则性的宣示，在欠缺立法者通过法律将环境权的理念具体实现的情况下，不能作为直接主张权利的依据。[1]
在环境问题日益恶化的今天，环境权的有效实现既是紧迫的，又是现实的，这将有利于公众参与环境保护的制度化。但在环境权诸多理论问题尚未解决的情况下，笔者认为，当前我们只能做的是对环境权实现作出制度结构的设计，即构建环境权实现模式，而不是环境权实现制度的具体设计。也就是说，解决立法在宏观上应该从哪些方面设置环境权实现的具体制度。
基于此，如何构建我国的环境权实现模式呢？笔者认为，我国环境权实现模式的构建不是对环境权利或环境义务的简单设定，而是在现有的国情环境下，在主张公众参与环境保护的基础上，对国家的环境职责、公众的环境权利和环境义务的重新配置，使政府的环境职责规范化，使公民环境权利和公民环境义务的分配合理化。
二、我国当前环境权实现模式的反思
我国当前环境权实现模式可概括为两种：一种是以通过环境权宪法化、具体化和私权化为中心而展开的环境权实现模式，我们称之为环境权利中心模式；另一种是通过普遍设定环境义务的方式来设计环境权实现模式，我们称之为环境义务中心模式。
（一）环境权利中心模式
1．环境权利中心模式的主要内容
环境权利中心模式主张通过在立法中设置各种环境权利，确认环境权的宪法地位，并在各种环境法律制度中明确规定环境权的内容等等来实现环境权。环境权利中心模式是最早提出的环境权实现模式。在这一模式下，环境权是一种权利，而不是义务，环境权的实现很少谈到环境义务的设定和履行。近年来，环境权利中心模式得到了进一步的发展，也适当地考虑了环境权实现中国家环境职责的规定，然而，大多数环境权实现体系的构建还是局限于传统的环境权利中心模式。
2．环境权利中心模式分析
（1）主张对环境权加以“宪法化”，即在宪法中确立环境权的法律地位。（2）主张对环境权加以“具体化”，即通过立法的方式，在制度上明确环境权的主体、客体和内容等等。（3）主张对环境权加以“公民化”，在宪法、民法和有关环境立法规定公民环境权的基础上，将环境权转化为私人的权利，并认为环境权公民化能够为公众参与环境保护提供更宽的途径。（4）主张强化行政执法的监督和管理。（5）主张建立和完善适用于环境诉讼的制度，从事后救济上来保护我国公民环境权的实现。
综观持该种模式的学者观点，该模式的侧重点在于对环境权实现中的环境权利加以宪法化和具体化规定，并规定了权利的救济制度，从实体上和程序上两方面对我国公民环境权的实现进行了权利化模式的构建，企图达到对环境权利的完美化规定。然而，该种模式过分强调了环境权利，而忽视了环境权实现过程中的公民环境义务和国家环境职责的规定，在当前我国国情环境下，由于公众参与环保意识还不强，在环境权实现模式的构建过程中，如果不在立法上规定公民环境权利的同时规定公民环境义务和国家环境职责，这将不利于环境权的有效实现。因此，该种模式并不是符合我国国情的环境权实现模式。
（二）环境义务中心模式
1．环境义务中心模式的主要内容
与环境权利中心模式不同，环境义务中心模式采取了普遍设定环境义务的方式来实现环境权。持该观点的学者徐祥民教授认为，环境权利中心模式用环境权的伸张抵制环境恶化，具体到操作层面为：在法律上设定权利——权利主体主张权利——国家机关或其它组织救济权利。这种“设定——主张——救济”之路无法实现对环境的有效保护。因为：（1）从环境侵害行为的发生到环境危害的出现常常需要经过一个“潜伏期”，其间，环境权（如果我们在法律上承认环境权）享有者的权利并未受到实际的侵害，而等到权利人需要通过行使诉讼权利保护自己的环境权时，侵害者的情况可能已经发生了变化，比如，已经不存在，或者完全不具有承担责任的能力。权利人在这种诉讼中或许每战必胜，但他们的胜利既不能赢得对自身损失的补偿，也无法实现对已经遭到破坏的环境的恢复。（2）单一环境侵害行为往往造成多个主体受害。在多个主体受害的情况下，个别受害人的权利请求和并不必然发生的公益诉讼无法弥补侵害行为对环境所造成的全部损失。（3）有些环境侵害是多主体在不同时间实施的不同危害行为的共同结果，在这种情况下，普通受害者的诉讼努力和国家对这种努力所给予的支持无法保证让侵害者对其全部侵害承担恰如其分的责任，从而也无法使受到侵害的环境得到恢复。[2]
在批评了环境权利中心模式的基础上，该学者提出了他的环境权实现模式，我们称之为环境义务中心模式，即用法律设定环境义务——政府执行法律——义务主体履行环境义务。按照这种“设定——执行——履行”的方法，法律上设定的环境义务不再是对具体的权利人做什么，而是对环境或者说是人类生存条件做些什么。这是一个根本变化。
在环境义务中心模式下，环境权主体只能是全人类，并在此基础上提出“人类环境权”的概念，认为只能通过普遍设定环境义务来实现环境权，其理由是：（1）环境权是一种自得权，是以自负义务的履行来实现的。这种权利不是通过与权利主体相对的义务主体履行义务来实现，因为根本不存在这种主体，而是通过权利主体本身的努力来实现。[3]（2）环境权的整体性决定了其只能通过义务主体履行义务来实现。在环境权这个论题中，权利与义务是不对称的。即环境权利所指向的环境是整体的、综合的，而义务指向的环境都是局部的、单项的。这种不对称也说明环境权只能是人类整体的权利，它无法具体化为公民个人的权利。[4]
2．环境义务中心模式分析
环境义务中心模式给我们在环境权实现模式的探索道路上开辟了一条新途径。然而，笔者认为，该学者的上述环境权实现模式还存在以下几点值得商榷之处：（1）过多强调了义务主体的义务。该模式整个环境权实现过程都强调了义务。（2）过多强调了政府的行政权力。政府执行法律被置于义务主体履行义务之前，这似乎暗示：法律设定环境义务之后，先由政府来执行，而义务主体履行义务是在政府监督下进行的。（3）缺乏权利救济这一程序。该模式并没有对义务主体受到行政权力侵害提供法律救济的相应规定；也未对义务主体不履行义务而导致的权利主体受侵害时的法律救济加以考虑。
无可否认，权利的实现离不开义务的履行，较多强调环境义务能够督促义务主体履行义务，从而有利于环境权的实现。但是，笔者认为，首先，这很容易使法律走向另一个极端，即义务本位，有关环境权利的规定被覆盖，进而导致环境权的行使被忽视，会让人误以为有关环境立法对环境权实现的规定都是义务性规定，而削减公众参与环境保护的意识，阻碍公众有效地参与环境保护。其次，将政府权力放在环境权实现的优先考虑位置，且政府行政权力缺乏相应的权利约束，一旦政府行政权力被滥用，义务主体履行义务必受影响；根据现代法治基本要求之一权利对权力的制约这一基本理念，义务主体也需要有相应救济权利。这一模式显然违背了法治的基本要求。
三、我国环境权实现模式的重构
我国应该如何构建环境权实现模式呢？笔者认为，采用“环境权利义务并重型模式”较为恰当。具体来说，我国环境权实现模式应该作如下构建：
该设计表明，在我国环境权的实现模式上，在法律主体既是权利主体又是义务主体的前提下，我们主张在宪法中对公民环境权利、公民环境义务、国家或政府的环境管理职责作原则性的规定，确立环境权的宪法地位。与此同时，在环境基本法等相关环境法律制度中对宪法所规定的公民环境权利、公民环境义务和国家环境管理职责进行具体设置，并进行合理的分配；法律主体在履行环境义务的同时，政府严格按照法律规定执行环境法律，履行环境管理职责；在法律主体的权利受到来自因政府执法不力和义务主体不正当履行义务所致的侵犯时，受侵犯的法律主体可以通过公益诉讼民间组织，提起公益诉讼，主张环境权利，向司法机关请求司法救济。同时，在公益诉讼中，国家应该建立公益诉讼激励机制，使激励机制与经济利益挂钩。在此种环境权实现模式下，笔者认为，针对前述两种环境权实现模式各自在环境权利、环境义务和国家环境职责三方面设置上的失调现象，今后环境权立法着重需要注意以下几个问题：
（一）合理设置环境权利
在立法上，我国立法机关应该从我国国情出发，适应国际上环境权立法的发展趋势，采纳和我国国情相适应的理论学说，在立法上确立我国环境权的主体、客体和内容，以解决我国环境权的实现问题。我国应该在《宪法》中明确确认环境权的宪法地位，以国家根本大法的形式确立我国环境权主体和客体；与此同时，在以环境基本法为中心的环境法律制度中具体规定环境权的内容。笔者认为，国家作为环境权主体有违“权利”的本质，因为环境权利是私权，权利只能是“人”的，包括自然人、法人和其他组织。环境权客体应该包括人类能够影响到的自然资源和自然环境，这是因为人类能够影响到的自然资源和自然环境就有可能产生环境危害，进而损害不特定人的利益。环境权内容应该根据环境权客体的具体情况而定，在立法上可以采取列举式和概括式相结合的模式对其加以规定。
（二）合理分配环境义务
环境权的实现，离不开相关环境义务的设置和合理分配。国家环境权论者认为，环境义务包括国家的环境义务和公民的环境义务。但笔者认为，环境义务应该指公民的环境义务，所谓“国家的环境义务”实质上是一种国家环境管理职责。职责和义务是有区别的，职责是与权力相对应，基于行政法而产生，其行使主体一般具有代表公众的性质，如果职责不能得到合理行使，行使主体将承担行政法上的责任；而义务则是与权利相对应，主要基于民法而产生，其履行主体一般代表自己，如果义务得不到履行，履行主体将承担民法上的责任。
（三）加强政府环境管理职责
在当今世界，由于环境问题涉及公众利益，环境权的实现离不开国家或政府的参与，离不开政府环境管理职责的履行。政府的环境管理职责在环境权实现体系构建过程中的地位取决于公众参与环境管理的程度。就我国当前国情环境而言，由于公众参与环境保护的整体意识还不是很高，我国政府的环境管理职责应该有所加强。不过，随着公众环保意识的加强，以及公众逐步参与环境保护，我国政府的环境管理职责应该逐步限制在宏观调控领域。
（四）建立和完善环境公益诉讼机制
由于环境问题的特殊性，环境侵权方面的诉讼与以往的其他诉讼不同，因此，在环境权实现领域，针对环境侵权的特殊性，建立特殊的诉讼机制就显得相当重要。当前，建立环境公益诉讼是解决这一问题的良好途径。面对当前我国环境公益诉讼机制欠缺立法的现状，笔者认为，我们应该在立法上确立环境公益诉讼制度，放宽公民起诉资格，建立经济型的环境诉讼简易程序。与此同时，基于环境公益诉讼的特点，建立健全与其相配套的激励制度，使激励制度与经济利益相挂钩，通过设立环境公益诉讼费基金，鼓励公众参与公益诉讼；通过设立环境公益诉讼民间组织，代理一些重大的环境侵权诉讼，提高公益诉讼的效率，及时地文护被害者的利益。 综上所述，环境权实现模式的构建是一个系统工程，需要我们在充分认识立法和司法实践中有关环境权实现的理论困境基础上，在仔细比较分析当前现有环境权实现模式理论的前提下，在立法上合理设置和分配环境权利和环境义务，并加强政府的环境管理职能，与此同时，建立健全环境诉讼机制等相关配套制度。
注释:
[1]朱谦：《环境权问题：一种新的探讨路径》，载《法律科学》2004年第5期。
[2]徐祥民：《告别传统，厚筑环境义务之堤》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2期。
[3]徐祥民：《环境权论—人权发展历史分期的视角》，载《中国社会科学》2004年第4期。
[4]徐祥民：《对“公民环境权论”的几点疑问》，载《中国法学》2004年第2期