探析突发事件应急状态紧急处置权法律规制
[摘要]紧急处置权是应对突发事件的一把“双刃剑”，行使得当会高效应对突发危机，文护社会秩序，保护公民权益；行使不当或滥用会导致其扩张和异化，造成对公民基本权利的侵犯，需要法律进行特殊规制以确保其正确行使。因此探索紧急处置权在法律规制中出现的漏洞，需要制定专门的《突发事件应急状态法》，对行使主体、行使原则、行使程序进行规制，使得行使紧急处置权有法可依，更好地文护社会公众利益和国家利益。
[关键词]突发事件；应急状态；紧急处置权；法律规制
突发事件“会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的”[1]，其发生的必然性和偶然性、其处理的紧迫性和复杂性、其后果的破坏性和损害性、其影响的社会性和恐慌性等特征，使得现代国家都希望将其“扼杀在摇篮之中”。如果突发事件发生了，要发挥法律的前瞻性作用，赋予应急处置机关非常时期的紧急处置权，紧急协调各方面的人、财、物等资源。紧急处置权是应急状态下的“非常权力”，具有高度集中性、超宪性、自由裁量性、人权克减性等特征，需要将其纳入“法治化”的轨道，确保其有效行使，消除和减缓突发事件的波及范围其影响，恢复常态化的生产生活秩序。
一、突发事件应急状态及紧急处置权
(一)突发事件应急状态
根据《突发事件应对法》第3条规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件。”突发事件又可称之为“突发危机”，按照其危害社会的程度、波及范围等因素，分为特别重大、重大、较大和一般四级。
应急状态是一种以文护国家和社会安全为目的、针对各种突发事件发展过程行使紧急处置权的运行状态，其中包括紧急状态。紧急状态是专门针对特别重大突发事件，影响范围覆盖面广、造成的损害程度较大的应急状态。应急状态所要达到目的就是利用应急处置机关的“公权力”指挥、协调“社会部门”和“公民”运用“人、财、物”资源来处置突发危机的“危”，并利用突发危机的“机”使社会恢复到突发事件发生前原貌的同时并进一步发展。
(二)紧急处置权
1．紧急处置权的内涵
紧急处置权是一种“公权力”，是指当发生了法律规定的突发事件，而进入相应的应急状态，法律赋予有关的机关或个人依照法律规定的范围、程序所行使的一穗超越常规法律界线的特殊行政权力，旨在通过必要的程序简化和权力集中，以最低限度的损失，迅速恢复正常状态的特殊权力。可以说紧急处置权是突发事件应对状态下权力的重新整合，不受平常时期法的约束，是一种超越常态权力的非常态权力，只能在应急状态下行使。
2．紧急处置权的特征
第一，权力的超宪性。紧急处置权是为了保护公共利益为法律所授权，但其行使的范围超越了宪法的规定，有学者将其称之为“法外权力”。
第二，权力的集中性。行使紧急处置权是为了在突发事件应急状态下快速集中协调管理各方面的人、财、物，需要将分散的各部门的权力集中以达到合理高效的配置。第三，权力的限度裁量性。立法者考虑到紧急处置权的“紧急性”，因此在规范时没有具体的条文程序，只有原则性的规定，而将自由裁量权下放给司法者和执法者，由其根据现场实际情况对是否采取紧急措施以及采取紧急措施的形式做出规范。第四，人权克减性。紧急处置权的行使会对公民的一些基本权利进行暂时的克减和剥离(如强制征收)。第五，程序的简化性。法律赋予紧急处置权时为了高效率地处理突发事件，在正常情况下需要的批准、审查等程序就直接省略，采取“当场决定”方式。
3．紧急处置权的不当行使
第一，紧急处置权容易被滥用。“权力过度集中、缺少有效监督、必然导致腐败”这一不变的定律决定了腐败问题在紧急处置权的行使中是一个不可回避的问题。 紧急处置权作为一种应急的公权力，从法理上讲分为羁束权力和裁量权力，而在突发事件应急状态下赋予自由裁量性，具有高度的自由裁量权，正如威廉·韦德所言，“无限制的权力不应存在在法治社会里，自由裁量权本身就是自由的化身，如不加以法律上限制必然导致滥用”。 [4] 如突发事件状态下，很多国家或地域酿就了成片的人道主义灾难，有人权克减导致的任意践踏和剥夺国民的基本权利，有权力集中导致的政权更迭等等。[5] 孟德斯鸠在《论法的精神》中说过：“要防止权力滥用，就必须用权力制约权力。”这个制约者也是授权者——法律，在法律责任的震慑下，紧急处置权才会按照法律预先设计的方向发挥积极的作用。“在紧急状态下开给政府一张任意空白支票，让政府随意自由决定权力形式和行使，是决不允许的。”H 历史教训，使得紧急处置权归人法治“怀抱”是必然的。
第二，紧急处置权的“空置”。某些负有紧急处置义务的应急处置主体，“当为而不为”的行为使得公民权利受到侵害。突发事件的发生需要进入非常态化的管理，如果应急主体相互争执权力的行使，导致“九龙治水”，相互推脱导致管理空白，都会导致突发事件次生、衍生事件的无节制发生，造成人身权利和财产权利的更大范围的损害。而能够确保紧急处置权的行使始终保持正当性的不是神、也不是政治，而是法律。因此，为了确保其正确行使必须对其加以法律的规制，做到“在其位，谋其政”。
(三)突发事件应急状态与紧急处置权的关系