中国的经济宪法探索
本文作者：吴凯 工作单位：中共广州市荔湾区委党校
一、我国非公有制经济宪法地位的变迁
我国非公有制经济宪法地位经历了1949年、1982年、1988年、1999年以及24年五次变迁,这实质上是其法律地位不断提升的一个过程,也是我国经济体制改革由感性认识上升到理性认识的一个实践过程,并且最终实现了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,确立了社会主义市场经济体制。
(一)新中国成立之初,个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济处于国营经济领导下公私兼顾的临时宪法地位于1949年9月29日颁布的、起临时宪法作用的5中国人民政治协商会议共同纲领6规定,对中国的国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济,实行以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策,达到发展生产、繁荣经济之目的的方针。由此可见,当时的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济处于国营经济领导下公私兼顾的临时宪法地位。但是,为了追求单一的全民公有制经济形式,我国从1953年开始对资本主义工商业实行利用、限制、改造政策,并在宪法中确立了这一政策的合法性。1954年5宪法6第十条规定:国家通过国家行政机关的管理、国营经济的领导和工人群众的监督,利用资本主义工商业的有利于国计民生的积极作用,限制它们的不利于国计民生的消极作用,鼓励和指导它们转变为各种不同形式的国家资本主义经济,逐步以全民所有制代替资本主义所有制。到1956年社会主义改造完成时,我国基本消灭了私有经济,仅存的一些个体经济,由于人数与规模甚小,对国民经济的影响已微乎其微。此后的2多年间,非公有制经济在我国被彻底排斥。
(二)1982年宪法确立了个体经济是社会主义公有制经济的补充的宪法地位1978年12月,党的十一届三中全会决定实行改革开放政策。第一个步骤是放开、搞活,放开是指允许城乡劳动者的个体经济和个体工商户的存在和发展,非公有制经济开始得到恢复和发展。这一政策在1982年宪法中最终得以确立。1982年5宪法6第十一条规定:在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。1982年5宪法6第十一条的内容集中反映了当时的政策:一是确立了个体经济是社会主义公有制经济的补充的宪法地位;二是明确地规定国家保护个体经济的合法的权利和利益;三是国家对个体经济实行指导、帮助和监督的方针。
(三)1988年宪法修正案确立了私营经济也是社会主义公有制经济的补充的宪法地位1982年宪法确立了个体经济的宪法地位之后,我国的个体经济得到了更加迅猛的发展,雇工人数越来越多,突破了城乡劳动者个体经济概念的范围,出现了一大批私营企业,要求给予私营企业应有的法律地位的呼声也越来越高。于是,1988年宪法修正案赋予了私营经济应有的宪法地位。1988年修宪后的条文规定:在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。这次修宪只是在1982年5宪法6第十一条原文基础上,增加了第三款关于私营经济的规定,具有3个明显的特点:一是体现了我国从消灭私营经济到允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展的重大政策的转变;二是赋予了私营经济与个体经济平等的宪法地位,都是社会主义公有制经济的补充;三是国家对私营经济实行引导、监督和管理的方针。需要指出的是,根据宪法规定,国家对个体经济实行指导、帮助和监督的方针,对私营经济则实行引导、监督和管理的方针,这表明我国宪法虽然赋予了私营经济与个体经济平等的宪法地位,但在具体的方针政策方面却实行差别对待。
(四)1999年宪法修正案确立了个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分的宪法地位1988年宪法修正案确立了私营经济的宪法地位之后,私营经济和个体经济一样,获得了更加迅猛的发展。个体经济、私营经济等非公有制经济在国民经济中所占的比重越来越大,于是引发了关于姓资姓社问题的争论,实质上是关于我国经济体制改革目标的争论。1993年5宪法修正案6第七条将1982年5宪法6第十五条国家在社会主义公有制基础上实行计划经济修改为国家实行社会主义市场经济。这一修改虽然没有直接涉及到个体经济、私营经济等非公有制经济问题,但却在两个方面产生了积极而深远的影响:一是以根本法的形式确立了我国实行社会主义市场经济体制,结束了关于我国经济体制改革目标的争论;二是对个体经济、私营经济等非公有制经济在2世纪9年代的蓬勃发展具有决定性的意义。因为相对于计划经济而言,个体经济、私营经济等非公有制经济是外人;但相对于市场经济来说,个体经济、私营经济等非公有制经济则是自己人,是其重要组成部分。所以,从这个意义上说,1993年修宪已经成为1999年修宪的前奏。1993年修宪之后,个体经济、私营经济等非公有制经济得到了长足的发展,到2世纪9年代后期,非公有制经济在整个国民经济中的比重已经超过13。非公有制经济不仅仅是社会主义公有制经济的补充,而且也是社会主义市场经济不可缺少的重要组成部分。这为1999年修宪奠定了坚实的经济基础。1999年修宪后的条文规定:在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。与1988年修宪相比,这次修宪具有4个明显的特点:一是将1988年修宪后的原条文3款合并为2款;二是赋予了个体经济、私营经济等非公有制经济社会主义市场经济的重要组成部分的宪法地位,这一规定意义重大,表明非公有制经济与公有制经济在宪法层面上具有平等的法律地位;三是在个体经济、私营经济后面增加了非公有制经济这一概括性概念,表明非公有制经济不仅仅指个体经济和私营经济,而且还包括合伙企业、外资企业、混合所有制经济中的非公有制经济等形式,并且都赋予了它们与公有制经济平等的宪法地位;四是国家对个体经济和私营经济一视同仁,都实行引导、监督和管理的方针。
(五)24年宪法修正案确立了国家对非公有制经济实行鼓励、支持和引导以及依法监督和管理的方针1999年宪法修正案赋予了个体经济、私营经济等非公有制经济社会主义市场经济的重要组成部分的宪法地位之后,我国制定了一系列促进非公有制经济发展的政策措施,使非公有制经济获得了长足的发展。22年,非公有制经济在国民生产总值中的比重已经超过13,特别是在一般性竞争领域,非公有制经济的比重已经超过7%。尤其需要指出的是,非公有制经济已经成为我国实现再就业的主渠道。由此可见,非公有制经济在我国经济社会发展中具有极其重要的地位,发挥了非常重大的作用。因此,党的十优届三中全会通过的5中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6中充分肯定了个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量,明确提出了大力发展和积极引导非公有制经济的方针。但我们也应看到,在非公有制经济获得长足发展的同时,也存在许多问题阻碍和限制了非公有制经济的进一步发展。例如,在企业设立登记、征地、税负、贷款、经营许可、市场准入、投资立项、兼并收购、企业上市等具体活动中,对非公有制经济的限制比对公有制经济的限制要大得多,存在许多不平等待遇,导致非公有制企业的挂靠现象以及高利贷、地下钱庄、资金外流、挥霍浪费等问题的出现。要解决这些问题,就应在宪法层面上对非公有制经济实行平等的立法保护。所以,24年修宪势在必行。24年修宪后的条文规定:在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。这次修宪对5宪法6第十一条第一款没有作任何改动,只是修改了第二款,与1999年修宪相比,它具有3个明显的特点:一是国家不仅保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益,而且还保护其他非公有制经济的合法的权利和利益;二是国家对非公有制经济实行鼓励、支持和引导的方针;三是强调国家对非公有制经济的监督和管理必须依法实行。宪法这样规定,一方面极大增强了包括个体经济和私营经济在内的所有非公有制经济的士气,调动了它们的积极性;另一方面也促使政府全面推进依法行政,建设一个法治政府;同时,执政党也必须依法执政,建设一个法治政党。
二、我国非公有制经济宪法地位的法律保护
随着非公有制经济宪法地位的变迁,我国的立法机关和司法机关通过立法活动和司法活动,不断加强对非公有制经济宪法地位的保护,但也应看到,我国目前还不是一个成熟的法治国家,无论是立法保护还是司法保护,都存在许多缺陷,亟需进一步完善和加强。
(一)目前我国非公有制经济宪法地位法律保护的缺陷1.立法保护的缺陷首先,民事立法保护的缺陷。根据5民法通则6有关规定,我国目前仍然按照生产资料所有制性质将财产划分为国家财产、劳动群众集体组织的财产、公民个人的财产和社会团体的财产,并且对不同所有制性质的财产采取不平等的保护措施,仅仅强调对国家财产的神圣不可侵犯,根本没有涉及到私营经济、外资经济、股份制经济等非公有制经济财产的法律保护问题。这一规定与非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分的宪法地位不相符。其次,经济立法保护的缺陷。现行的5公司法6、5公司登记管理条例6、5企业法人登记管理条例6、5合伙企业法6、5个人独资企业法6、5外资企业法6、5企业破产法(试行)6、5商业银行法6、5证券法6、5保险法6等法律、法规对非公有制经济在企业设立登记、征地、税负、贷款、进出口、经营许可、市场准入、投资立项、兼并收购、企业上市、破产程序等方面都设置了种种限制,不利于鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。再次,行政立法保护的缺陷。根据5行政诉讼法6第十一条规定,人民法院只能受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的行政诉讼。所以,公民、法人和其他组织,包括非公有制经济组织,对行政机关在经济管理活动中制定、发布的行政法规、规章、决定、命令等抽象行政行为不服,既无权提起行政诉讼,也无权提起违宪审查,造成了权利救济的失却。此外,根据5行政许可法6第八条规定,行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。但是,笔者所担心的是,如何界定公共利益的范围?公共利益是否会成为行政机关侵犯公民、法人或者其他组织,特别是非公有制经济组织合法权益的新的杀手锏?而且,行政机关应当如何补偿、补偿多少才算是依法给予补偿?最后,刑事立法保护的缺陷。主要有以下方面:一是相对于公有制经济财产,5刑法6对非公有制经济财产实行歧视性保护。根据5刑法6第二百七十一条、第二百七十二条和第一百优十三条规定,构成职务侵占罪、挪用资金罪、公司、企业人员受贿罪的法定最高刑分别为十五年、十年以下、十五年有期徒刑。但是,根据5刑法6第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十四条、第三百八十五条和第三百八十优条规定,构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的法定最高刑则分别为死刑、无期徒刑、死刑。由此可见,我国5刑法6对公有制经济财产的保护显然优于对非公有制经济财产的保护;二是5刑法6在第三十条和第三十一条对单位犯罪及其处罚作出了原则规定,但没有明确规定单位犯罪是否包括非公有制经济性质单位实施的犯罪。因为立法规定不够明确,致使在挪用公款给个人使用的案件中,非公有制经济性质的单位仍被作为个人来处理。这一区别的重大意义在于,我国5刑法分则6中有相当一部分可以由单位构成的犯罪规定中,对单位犯罪中直接负责的主管人员和直接责任人员的处罚,比起对纯粹由自然人实施的同样的犯罪的处罚要轻得多。2.司法保护的缺陷司法的公正性要求司法机关在司法活动中必须平等地保护当事人的合法权益,包括非公有制经济组织的合法权益,切实保障当事人法定诉讼权利的实现。要真正实现司法公正,首先必须保证司法机关能够依法独立行使司法权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是,从我国目前的司法体制来看,司法机关的人事权受制于权力机关,财政权受制于行政机关,这就很难保证司法机关能够完全依法独立公正行使司法权。正如汉密尔顿所言:就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。
(二)加强我国非公有制经济宪法地位法律保护的对策1.完善立法保护首先,完善民事立法保护。民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系,平等原则是民法的基本原则之一。民法中的平等强调的是民事主体身份和地位的平等。正值民法典的制定,建议立法机关在制定5物权法6时,不再按照生产资料所有制性质划分财产权,对公有制经济和非公有制经济规定统一的财产关系,真正实现一视同仁、平等对待、平等保护的原则。其次,完善经济立法保护。立法机关应当依法对5公司法6、5公司登记管理条例6、5企业法人登记管理条例6等有关的法律、法规进行审查,并尽快对与非公有制经济宪法地位不一致的条款进行修改,使非公有制经济在企业设立登记、征地、税负、贷款、进出口、经营许可、市场准入、投资立项、兼并收购、企业上市、破产程序等具体的经济活动中,真正享有与公有制经济平等的市场主体地位,而不至于输在起跑线。再次,完善行政立法保护。为了有效地减少行政机关利用行政法规、规章、决定、命令等抽象行政行为侵犯公民、法人或者其他组织,特别是非公有制经济组织合法权益的现象,立法机关应当对5行政诉讼法6第十一条进行修改,扩大人民法院受理行政案件的范围,或者尽快建立切合我国实际的违宪审查制度,并且授予非公有制经济组织提起违宪审查的主体资格。应尽快健全和完善有关行政补偿方面的法律、法规,真正体现依法给予补偿的立法精神。最后,完善刑事立法保护。立法机关应当在司法实践和理论研究的基础上,尽快修改并完善刑事立法,消除现行刑法对公有制经济与非公有制经济的歧视性保护,实现平等的立法保护。也就是说,无论是在公有制还是非公有制经济组织中实施侵吞、挪用、受贿行为构成犯罪的,都统一规定相应的罪名,不再对职务侵占罪与贪污罪、挪用资金罪与挪用公款罪、公司、企业人员受贿罪与受贿罪等罪名进行差别规定。此外,立法机关应当通过立法解释明确规定在挪用公款归个人使用的案件中,非公有制经济组织应当作为单位来处理。2.加强司法保护无救济即无权利。司法救济是捍卫非公有制经济宪法地位的重要途径和最后屏障。但是,我国目前的司法体制却阻碍了司法机关依法独立公正地行使司法权,所以,必须按照党的十优大要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度;从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权;改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。只有这样,才能真正实现司法权的独立与公正;才能逐步改善非公有制经济面临的司法环境乃至整个社会的法制环境,直至完全实现平等的司法保护。