三农的财政政策缺陷与弥补
摘 要：本文对目前影响中国“三农”政策的主要问题因素进行分析，并对此提出了弥补方案。 关键词：三农政策；缺陷；弥补
中国的农村在公共服务、社会福利、生活水平、经济状况与城市相比差距很大，中国的农业生产率与其他产业相比非常低下，中国的农民收入与城市居民相比少的可怜（不足城市居民人均收入的1/3），城乡二元经济结构特征明显，矛盾突出。“三农”问题已成为中国全面建设小康社会的重要屏障之一，若不加以解决，中国的小康社会将难以实现。目前尽管影响中国“三农”问题解决的因素较多，但财政支持力度不足、政策错位和缺陷较大，不乏是其中重要因素之一。
一、“三农”上的财政政策缺陷
（一）财政对农业的支持力度不足，支农支出比重逐年下降
1950～1994年，国家直接来自农业的税收收入2733亿元（不包括正常收费、“三提五统”、“乱收费、乱罚款、乱集资”等），同期向农业投入5346亿元，同期通过工农业产品剪刀差间接取得大约20100亿元，加减后国家提取农业剩余净额达17487亿元，合计占农业GDP的25.5%.另据资料显示，1979～2000年，工农业产品剪刀差（1.6～1.8万亿元）、农村储蓄流失（550～600亿元）、土地资源直接损失（1.7～2万亿元）三项使农民为此付出了约3.4～3.9万亿元。由此可见，在中国实现工业化的过程中，农村是贡献最大的区域，农业是贡献最大的产业，农民是贡献最大的群体。中国“三农”积累受到盘剥，而对“三农”的反哺却很小，农村经济结构调整、农业经济发展和农民增收受到严重的影响。据测算，目前我国农业的综合支持量只有2%，而许多发达国家对本国的农业支持水平很高，1996～1998年，美国的农业支持量为9.5%、欧共体为25%、日本为41%、加拿大为15%，属于发展中国家的墨西哥也达到了34%.1978年我国财政用于农业的支出占全国财政支出的比重为13.43%，2000年则降为7.75%（见表1）。如果把本来属于教育事业费的部分剔除，这一比例还会降低。2000年31个省区市地方财政支援农村支出为249.11亿元，仅占地方财政总支出的2.7%.
表1 国家财政用于农业的支出年份197819801985199019911992199519992000数额(亿元)150.66149.95153.62307.84347.57376.02574.931085.81231.54比重(%)13.4312.27.669.9810.2610.058.438.237.75
资料来源：《中国统计年鉴（2002）》 （二）财政支农支出结构不合理，农民直接受益的支出较少
我国财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体文持在60%左右，教育支出和农业科技支出较少。2001年国家对农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重只有19.38%，2001年国民经济按行业分的基本建设投资中农林牧渔业仅占2.93%，其中更新改造投资仅占各行业总额的0.36%.在财政农业建设性资金中，用于大中型水利建设比重较大，农民直接可以受益的中小型基础设施建设的比重较小，况且水利、生态建设的受益对象不仅仅局限于农业，财政用于这些方面的投资一直全部统计在农业投入中，在一定程度上夸大了政府农业投资规模，并且政府对农业的投资多采用有偿的方式，增加了还款的负担。2000年全国农村义务教育阶段预算拨款仅占全部经费的65.7%，农村教育费附加、农村教育集资和学杂费收入三项占35.3%.据2001年国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，而中央、省、县三级财政负担的比例分别占2%、11%、9%.若把乡镇上缴县级财政的收入计算在内，实际上最终由农民负担的义务教育投资约占农村义务教育总投资的80%～90%.农村教育投入不足，农民素质提高滞后于科技发展速度。严重影响了现代农业对劳动力的需要，制约了农民向城市和非农产业的转移。农民素质低已成为现代知识经济、科技经济和信息社会制约农民增收的关键。中国的农业已开始从提高农业土地生产率和劳动生产率，满足人们对农产品数量不断增长的需要，在此基础上增加农民收入，转向提高农业生产收益，文持农业高速发展，满足人们对农产品质量和种类要求，在此基础上增加农民收入。农业经济将从物质经济转向知识经济。农业的转型，科技进步是必要条件。我国对农业的科技投入远低于对非农的科技投入。“七五”期间财政的农业科技三项费支出从2.7亿元增长到3.11亿元，年均增长2.87%，同期整个科技三项费年均增长5%：“八五”期间财政的农业科技三项费支出从2.93亿元增长到3亿元，年均增长0.47%，同期整个科技三项费年均增长13.2%.1979～1996年间，农业科技三项费占整个科技三项费的比重由5.35%下降到2.88%.1996年我国对农业科技投资强度不及发达国家平均数的1/10，也不到30个最低收入国家平均数的1/3.目前我国每年对农业的科研投入占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%.在较少农业科技投资的条件下，投资结构又不尽合理，资源开发技术投资多于生态环保技术投资，基础研究投资多于应用研究投资。每年约有3000多项农业科技成果，平均转化率为30%左右，而发达国家为70%～80%.由于农业科技应用成本高于预期收入，加之农民资金短缺，农业信贷风险高而信贷支持不足，农业保险缺位，以及农业技术推广体系不健全，机制不灵活，经费严重短缺，队伍不稳定，人员素质不高等，导致农业科技含量低，制约了农业的发展，进而制约了农民的增收。
（三）财政补贴方式不合理，农民得到的实惠较少
总体上来说，一个国家农业支持水平与支持力度，与其经济发展水平和经济实力有很大的关系，尤其是一个国家经济实力对通过财政预算支持农业规模的影响程度更大。但是，从农业支持来源或者承担者来说，可能是纳税人，也可能是消费者。因此，除了财政预算途径支持农业外，还可以通过价格支持由消费者承担的方式对农业的支持，即实施农业补贴。通过价格干预实现农业补贴是很多国家支持农业的主要方式。以农业生产者为受益对象的农业补贴一般通过以下两种途径实现：其一，通过财政预算直接补贴农业生产者，费用承担者是纳税人；其二，通过政府干预价格，使农产品销售价格对农业生产者有利，一般以国际市场为参照系，高于国际市场价格的差价部分，可以通过财政补贴由纳税人负担，也可以通过放开农产品的销售价由消费者承担。尽管主要发达国家在农业补贴方式的选择上总体趋于削弱价格干预对农业生产者的支持，但目前价格干预仍然是这些国家实现农业补贴的重要途径。1999～2001年间，OECD成员、澳大利亚、美国、日本和韩国由消费者承担的价格干预而实现的农业补贴占对农业生产者支持总量的比重分别为：64%、9%、36%、90%、95%.日本农业生产者收入总额中有60%来自政府补贴；2000年美国对小麦的直接补贴每吨45美元，玉米为27美元，欧盟对每吨谷物的补贴为55美元。我国对农业的补贴主要是在流通环节，价格干预补贴农业生产者为负数，农业生产者受益较少，基本上是消费者受益。目前财政用于农村的支出约1/3是农产品政策补贴（粮价补贴和粮食风险基金），仅这1/3支出还多数是直接用于流通环节的补贴，最终落到农民头上的实惠不足50%.据国务院发展研究中心《调查研究报告》2002年第54号的数据显示，如果收购粮食一年内销售不出去，政府保护收购的补贴支出与农民受益之比为5：1；如果连续三年销售不出去，其比例上升到15：1.由此可见，财政支农支出比重低并下降，投入结构不合理，农业生产条件改善的投资不足，财政补贴方式不当，制约了农业的发展和农民增收的基础，影响了农民的增收速度。
（四）农业税制显失公平，农业和农民得不到休养生息
我国现行的农业税制是在经济发展落后时期，农业经济占主导地位的计划经济下设计的税制，从建立时基本上就是以获取财政收入和粮食储备为目的。随着农业收入通过税收、收费、工农产品剪刀差等形式转移到工业，促进了工业发展，工业很快占据了经济主导地位，但农业税制仍未改变，只是税收由实物税转向货币税（折征代金）。特别是在市场经济下，重新审视农业税制，农业税制与现代税制的“公平与效率”原则大相径庭，农业税收的超额负担（农民的相对负担过重和对农业经济运行产生负面影响）表现的尤为突出。农村税费改革后，农业税税率为7%，附加为20%，合计税负为8.4%，没有起征点，也没有扣除额，农民税负明显偏高。如果把农民上缴的税费看成是个人所得税的话，农民税负远远高于城镇居民的税负，城乡名义负担相差4倍以上。若从农民缴纳的各种直接和间接税费、工农业产品剪刀差等综合计算，农业的宏观负担率（农业上缴的收入/农业GDP）约为25%～30%，而财政预算收入占整个GDP比重则在20%以下。农业税是一种四不象的税收。其一，城镇工商税收中的流转税收以商品销售额和非商品营业额（货币收入额）为征税对象，而农业税按农业总收入征税，农业总收入按常年产量核定，农民生产的农产品无论是否实现销售，取得货币收入，都要按核定的常年产量折算成货币缴税。其二，城镇的所得税收，主要是以纯货币所得为征税对象，而农业税是以未扣除任何成本费用的总收益为征税对象。城镇所得税所得额的计算通常是取得的货币收入，工厂的库存商品在未销售之前，既不征收流转税，也不征收所得税。农业总收益的计算既包括货币收入，又包括实物收入，并且主要是实物收入。农民生产的农产品即使放在家中，没有取得货币收入，也要计算总收益缴纳农业税。
二、财政政策缺陷的弥补
（一）增加支农资金的绝对量，提高财政支农支出的比重
《中华人民共和国农业法》规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。这一规定为增加农业投入提供了法律保障。现实情况下，关键是各级政府预算必须遵守《农业法》的规定，一是严格执行法律规定，加强人大的预算监督，确保农业支出的法定增长；二是科学界定农业支出的范围，把农业直接受益的支出列入财政支农的统计范围，剔除其他与农业非直接相关的支出或超出农业本身受益的支出，使农业支出和农民增收紧密的挂起钩来。三是把各级政府的各部门预算外资金（特别是农口的预算外资金）纳入预算，增加预算资金总量，做大支农资金总量，在遵循法定农业支出比例的基础上，增加支农支出的绝对量。同时应加快支农支出的国库集中收付制度改革，防止和杜绝转移支付下的支农资金层层截留改变用途的现象，确保支农资金的实际使用量；全面实施支农支出的政府采购制度，节约支农资金，相对增加支农资金，提高支农支出的管理效率。
（二）优化财政支农支出结构，提高支农支出效益
在优化财政支农支出结构上，一是大力压缩农业支出中的养人支出，增加农业建设支出。二是增加农村和农业的基础设施支出，特别是增加农业科技开发和技术推广的支出，健全农村社会服务化体系并将之落到实处。据测算政府对农业科技每增加1元投入，可使农牧业产值增加11.87元，减少农牧户9.35元投入；政府每增加1元农村基础设施建设投入，可减少农牧户物质费用5.31元；而农牧户自身每增加投入1元物质费用，农牧业产值仅增加1.27元。三是增加增强农民增收本领的农村教育支出，包括义务教育和农民培训教育，改善农村的教育条件，提高教育质量，实现城乡教育一体化。我国农村的教育条件和教育水平总体上远远落后于城市，农村的大学升学率极低，通过教育途径实现农村人口向城镇的转移速度非常慢。另外，“十五”计划纲要和党的“十优大”提出的国民终身教育体系，对政府机关和事业单位来说，可通过财政拨款解决培训经费；对企业来说，可通过没有成本的社会招聘和极少的培训费用解决人员素质提高问题，而对农村而言，农民只能固定在土地上，农民的继续教育是一个空白，除了落后的农村义务教育外，农民素质的提高基本上没有其他途径。通过增加农村教育支出，使更多的农民在素质上符合现代农业发展的需要，符合从事非农产业的需要。据测算政府每增加1元农村教育，可减少农牧户物质费用6.64元。四是逐步实施农村社会保险制度，增加对农民的社会保障支出，给予农民市民待遇，解除农民的后顾之忧，增加消费刺激经济，增加生产投入，形成收入增长的良性循环。
（三）在WTO规则的“绿箱政策”下，最大限度的对农业实施补贴政策
借鉴国际经验，必须加快农业补贴方式的改革。一是明确农业补贴的重点，减少流通环节的补贴，增加生产环节的补贴。二是将农业补贴直接发放到农民手中。三是将取消农产品出口补贴节省下来的财政资金和流通环节减少下来的补贴中的一部分，转投到政府对农业的一般服务领域，加强农业的公共品的供给。四是把财政的直接农业补贴与农业的政策性保险补贴有机的结合起来，把财政预算途径由承担的补贴方式与非财政预算途径由消费者承担的补贴方式有机的结合起来。五是按市场规则提高粮食的收购价格，运用粮食风险基金保护粮食价格。
（四）改革农业税制，建立城乡一体化的税收体系
在税收上，要赋予农村的城市税收待遇，赋予农业的市场经济下的税收待遇，赋予农民的市民税收待遇。目前我国的农业税收入仅占2.17万亿财政收入的5%左右，政府已决定在5年内取消农业税，不仅是必要的，也是可行的。具体来说：1.取消农业税，开征农产品增值税。一是符合市场经济改革的要求。把农产品作为商品，大力发展农业商品生产，使农产品在市场竞争中，改良品种，提高质量，提高技术含量和附加值，提高农业盈利水平，让农民在追求增加货币收入的目标中，自动调整农产品生产结构、经营行为和自发调整组织形式，参与整个社会的竞争，实现整个社会福利的最大化，这是市场经济所要达到的效果。农民生产的农产品通过市场销售，实现了销售收入，才具备了纳税义务，缴纳商品税。这就解决了农民口粮、农民自己储备粮、农产品作为深加工原料储备，尚未实现货币收入就缴纳税收的不合理问题。二是符合现代财政收入的形式要求。自然经济和计划经济下，财政收入形式是货币、实物、劳役，市场经济下，财政收入形式只有货币一种形式。农产品只有实现了销售，取得了货币收入，才能上缴财政收入，这就解决了农民尚未取得货币收入，却要将农产品折算成货币交纳农业税的不合理问题，解决了农民无钱缴税而不得不拖交和抗交税款的问题。三是符合税制公平原则。农业与工业都是生产有形商品的产业，实行商品课税，是市场经济下产业税制公平具体体现。农民作为生产经营者，开征与其他生产经营者相同的税种，也是税制公平的客观要求。应当指出，对农产品课征增值税时，不是以农户为纳税人，而是以生产并销售农产品，有增值收入的单位和个人为纳税人。根据农产品的不同种类和不同盈利水平，制定不同增值税率的同时，应借鉴国外的做法，采取低税率、减免税和其他一些特殊的照顾政策。我国目前应把粮食生产和流通放在首要的位置，实施更加优惠的增值税，确保人口大国的粮食供给，稳定社会生活。
2.取消农业税，开征农业纯收益所得税，按照从农业生产取得的货币收入扣除经营成本、费用和损失后的余额，计算征收所得税，体现了有所得交税，无所得不交税，所得的多多交税，所得的少少交税的税收公平原则。对于非农的经营所得理应按现行所得税制征税。鉴于农业收益水平低和农产品变现难的实际情况，为了促进农业生产和农民增收，可对农业纯收益实行超额累进税率，或实行高起征点（或免征额）的比例税率，并且税率应低于非农所得税税率，以便体现产业间的税收公平原则。对农业纯收益征收所得税，应把企业所得税和个人所得税区分开来。对于规模化经营、组织化程度较高、具有农业企业性质的单位实行企业所得税，对于单干的农民和农户实行个人所得税制。从中国目前的农民收入水平来看，绝大部分农民将被排除在个人所得税之外，这体现了城乡居民税收上的公平，同时也体现了农民非农收益和农业收益之间的税收公平。目前对农民外出务工收益可按城镇职工收益征税办法进行税收管理，对务农纯收益可借鉴国外的农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基准，结合土地面积情况计算农业所得，作为课税的依据。
3.取消农业税，开征土地使用税。我国现行的农业税，从其征收方式上看具有土地资源税的性质，更象地租。但是农业税的计税土地面积通常是种植土地面积（不包括农民的自留地和不在册的土地—开荒造田），并且按常年产量征税，这与规范的土地税相比差距较大。从农业税的计税依据看具有混合税制的性质，既包括种植业的收入，也包括非种植业的农业其他项目的折算收入；既包括农业增值收入，也包括农业企业所得收入和农民个人所得收入。实施农业土地税制就是对农业征收增值税和所得税的同时，对农业用地开征土地使用税。我国已对非农业用地开征了土地使用税，农业用地属于减免范围。取消农业税，对耕地、园地、林地、牧草地、水产养殖用地等分类分级分档征收土地使用税，符合税收公平与效率原则。一是谁占用谁交税，征税对象明显易查，征收成本低。二是计税土地范围扩大，税源稳定，有利于财政收入。三是随着土地用途的改变和土地面积的核实，有效的解决现行农业税有税无地和有地无税的不合理状况。四是对农业用地实行较低的税额，有利于保护农业土地资源，促进土地的合理利用。随着农村土地流转制度和农村剩余劳动力转移政策的实施，土地的集中和收益水平的提高，土地使用税将成为重要的资源税或财产税，我国的税收体系将更加完善。
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