政府行政成本居高不下背后的矛盾
【摘要】 根据我国政府行政开支（所谓的行政成本或行政费用）过高的结论，社会各界将原因归根为行政规模膨胀，于是以简政、减员达到缩减规模、减少开支的目的。现实中，国定贫困县政府行政暴露出一是内部的相互矛盾，即一面是行政力量薄弱，一面是“行政成本居高不下”；二是与外部的矛盾，即新经济环境下国定贫困县整体行政力量的单薄与简政、减员措施存在的尖锐矛盾，导致县级政府不能有效地解决现实问题。作者以青海省国定贫困县为例，对政府行政现状进行分析，试图寻找原因，正确认识实际矛盾，从而采取有效措施，达到高效行政的目的。
【关键词】 青海；国定贫困县；政府行政成本
针对政府行政成本高的定论，来通过缩小政府行政规模的办法，达到“降低行政成本”的目的，对国定贫困县或国家扶贫工作重点县是值得商榷的。像青海等发展滞后的省份，由于发展生产力的水平不平衡，在全国乃至全球的特殊地理特点带来的国定贫困县凸显的民族问题，对政策的需求自然不同。实际操作中，反映出对政策的执行不力，暴露出政府行政成本“居高不下”与现实需求的矛盾。所以，简政、减员，减少行政投入，完全通过市场达到资源最优化配置，达到“降低行政成本”的目的值得探索。
一、青海省国定贫困县政府行政成本面临的困境
（一）青海省国定贫困县行政软环境的现状
1. 青海省国定贫困县政府行政重点是贫困问题，更是少数民族问题。
青海省地处青藏高原东部，由于受历史、地理、社会、经济等诸多因素的制约，是一个贫困面大、贫困人口多、贫困程度很深的省份。
（1）贫困人口集中分布在少数民族地区。14个国定贫困县中，有7个县贫困人口占全县农牧民人口36％以上，其中杂多县、囊谦县、达日县分别达到54.5％、47.6％、40.74％，皆属少数民族地区。
（2）贫困问题是少数民族的普遍问题。14个国定贫困县中，4个是民族自治县，8个是民族自治州所属县，其余2县中，有6个是民族乡；38个省定贫困乡中，12个是民族乡，14个是自治州、县所属乡。贫困人口中少数民族所占比重高达63.34％。
2. 自然环境恶劣，公共产品水平极其低下。
3. 债务负担沉重。国定贫困县，债务成因复杂，化解难度大，行政运行风险难以预测。配套资金加大了财政负担，无财力保障。
4. 产业结构单一，非农产业发展不足。国定贫困县由于产业结构单一，非农产业产出所占比重低下，经济发展实力薄弱。
青海省国定贫困县政府行政面临的实际问题是贫困问题，也是少数民族的普遍问题。青海省国定贫困县政府行政，不仅是经济问题，更重要的是民族问题。基层行政事务，呈现繁多、复杂，突发性、不可预测性，影响大、后果严重等特点，对行政力量的需求与现实行政力量的矛盾，在青南藏族地区，在政府行政成本“居高不下”的背后尤为突出。特别是实际执行的行政力量更显不足。在生态脆弱，环境恶劣，灾害频繁的行政环境中，呈现出人和自然之间的尖锐矛盾。在生存都很困难的国定贫困县，客观地说，凭借县级政府现有的资源提高行政质量，是有难度的，即便执行政策也难以深入。
（二）青海省国定贫困县行政环境极其复杂、艰苦
由于行政环境极其复杂、艰苦，行政投入难以自理，一直处于入不敷出的状况，即便有国家的投入，也是杯水车薪。从地域上看，贫困人口集中分布在生产条件和生存环境极差的东部干旱山区和青南高寒牧区，呈现出“大分散、小集中”的态势。一是东部干旱山区，主要是海东地区。十年九旱，经常发生冰雹、霜冻灾害。海东地区因位于青海湖东部而得名，辖6县，113个乡镇，1 614个行政村，总面积1.32万平方公里，总人口153.4万，占全省人口的30.1%，全区地处黄土高原，向青藏高原过度镶嵌地带，海拔1 650米到4 636 米之间，年平均气温在3.2-8.6摄氏度。二是青南牧区。海拔多在4 000米以上，气候寒冷，风雪灾害频繁。 如，泽库县以牧民为主。海拔3 700多米，全县年平均气温在零下2.4摄氏度以下，无霜期短，冬季时长八个月，漫长而寒冷，是青海省自然条件极为艰苦的一个县。 行政环境艰苦程度难以言表，这些地区的基层对行政力量的需求缺口很大。
二、造成青海省国定贫困县行政成本困境的原因
（一）行政收益与行政支出不配比
自然环境恶劣，生态环境恶化，水土流失加剧；地处偏远，基础设施建设薄弱、滞后；经济、产业结构单一，生产力水平低，经济发展缓慢，影响农牧业生产的发展，群众生活非常困难。不用说为财政贡献多少，就是脱贫的难度都很大。行政付出太多，收获甚至为负数。“行政投入”与“行政支出”严重不配比。给政府行政带来困惑。脱贫是用数字说话的，而这些地方的脱贫不是立竿见影的，为此，影响政府行政的长期计划。有些地方的有些县级政府，由于追求政绩，不得不搞“政绩工程”，甚至根据个人利益所需，虚报数据，使行政支出、行政成本和行政费用严重失实。既浪费了有限的行政资源，又影响了决策，更破坏了政府行政的形象，社会反响很大，这不利于行政环境的构建。为此，针对国定贫困县的实际情况考核政府业绩，建立一套行之有效的杜绝行政信息失真的行政考核制度，让政府按长远打算真真实实地行政。
（二）权利不对等
“摘果子”的富了，“种果树”的却负债累累。有些地区的资源被开发了，原本没有水土流失或不严重，而后，当地政府和人民赖以生存的良好环境消失了。为了防止水土流失，保护环境，政府行政要求“退耕还林”等，这种永远递延、摊销的责任，本应该由受益人承担的，而现在却以行政手段无限的摊销给了县级政府和纳税人。就是说，没借钱，却要背上必须永远偿还的债务，而这笔债务是偿还不清的。即便愿意偿还，却没有了衣钵。理论上在计算行政支出或行政成本与行政费用的增加数据时，在考虑行政支出时，却没有把这个项目扣除，理论的行政成本与实际的比较是失真的，比较的标准中没有包含这一特色问题。所以，应该本土化考虑有关行政成本的相关问题，不能将决策建立在失真的信息基础上。
（三）欠缺创新能力
社会发育程度低，文化教育落后，人口整体素质低，行政人员素质不理想，形成对政策的理解和执行差异很大。行政机械，缺乏创新能力，按累计同一行政项目成本积淀深厚，行政支出带来的3E不显著。
（四）社会效益大于行政成本
青海省国定贫困县行政过程中，由于地理位置特殊，具有特殊的社会、经济、文化等环境，许多问题的解决涉及民族政策的落实和民族问题的解决。为此，必须牺牲行政成本，把社会效益放在首位。（并不是不计算行政成本）。
（五）行政项目建设周期长，见效慢
青海省国定贫困县行政支出涉及项目开发、建设、使用、受益的周期长，又没有按权责发生制的原则和按会计期间配比，为此，显现的是行政支出，成本的形成，费用的耗费，形成行政成本高的现象。
青海国定贫困县政府行政的责任是使国定贫困县脱贫。但依据贫困的程度，这些国定贫困县的问题靠市场是难以解决的，靠县级政府自己的力量也是难以解决的，必须依靠政府的行政政策、执行和监督。因为，贫困意味着缺乏资金和人才；贫困制约了人们的观念，钳制了人们的行为；贫困意味着无奈和无助；贫困意味着对政府的依赖和渴望。“减少一个绝对贫困人口的成本是“八五”计划期间的10多倍”， 无论从政府人员的投入还是行政投入，都已不是以往的数字所能做到的，更不能靠市场解决。因为，市场追逐的是利润。这就导致现实需求与理论、政策供给的矛盾。之所以如此，理论研究与政策是指普遍现象，人们往往忽略了最具有代表意义的特殊群体。一面要简政减员，一面要增加扶贫资金。可是简政减员的结果，是使扶贫工作难以深入，增加的扶贫资金又难以达到效果。
三、青海省国定贫困县行政成本控制的措施
（一）正确认识行政成本问题
1. 确定现有规模是否与本地区经济发展的规模相配比
第一，现有规模有利于当地经济、社会发展，缩减规模反而对解决经济、社会问题不利。保持现有规模可保证社会和谐和经济的可持续发展。第二，如果现有规模不利于当地经济发展，则现有规模大于社会、经济发展对行政力量的需求，答案：必须压缩规模；若现有规模小于社会经济发展的需求，解决办法：必须扩大规模。
2. 确定现有规模内部结构的不和谐音符。
第一，如果规模不变，研究行政成本居高不下的原因，问题的症结在于内部结构不合理。最佳选择是：调整内部结构，直至满足社会、经济发展的需求。第二，如果规模变动，研究结构内部行政力量不足则不应该进行总量的变动。
3. 确定本地区行政规模与外部环境的矛盾，包括与政策要求的矛盾。解决措施，调整内部结构。一般情况下，行政规模的大小和扩大的速度与社会、经济的发展规模和发展速度趋向是一致的。
4. 在确定行政规模时，参照物应该是适当的。因为，由于不同的理论定位，对现实问题解决的政策和采取的措施不同，对实际行政工作的影响不同，带来的后果也不同。
（二）以法律形式确定各层级政府的权责关系
财政困难一直困扰着青海国定贫困县经济和社会发展，仅靠自身财力难以脱贫，一要争取国家的行政投入，形成多方位、多层次、多渠道扶贫投入的格局；二要调整政府各层级的人员结构，将冗余人员补充到行政实际执行基层。
（三）舍“小权”，抓“大权”，减少行政开支
每一个地方的禀赋是不同的，应该将本地区环境保护权和资源使用权归还给当地百姓，以保证其生存和发展的空间。百姓的富足既能增加税收收入，又能减轻对当地政府的依赖。在遇到危机时，政府承担就会少，从而达到行政规模与社会经济发展规模一致的目的。
（四）引入竞争机制，控制行政支出
打破政府行为的垄断状态，引进竞争机制。通过竞争的手段、压力和约束力降低行政支出。
（五）培育和扩大社会权力，增强社会对政府权力的控制和监督
调动社会力量，增强社会对政府权力的控制和监督。培育和扩大社会权力，使政府权力限制在法律规定的范围内，依法行政。遏制权力寻租行为，将权力寻租行为造成的损失降到最低。
（优）形成高效有力的行政监督机制
政府有关部门形成一套完善监管控制机制，使行政规模更趋于合理。
（七）引进第三方评估，建立健全绩效评估体系，达到行政目的
完善统计手段和监测方式，避免行政信息失真，使统计数据真实反映行政支出和行政成本、行政费用。监测数据的不完整、不可靠、不及时，会严重影响到政策的制定。为此，既要建立基层行政主体对行政投入资金使用情况监测和评估体系，也要建立纳税主体对行政资金使用情况的监测和评估体系。通过这种方法使纳税主体根据受益情况，表示对行政资金使用效果的满意度，从而提高行政效率。●
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