试析合议庭制度改革策略研究
[论文摘要]合议庭改革是审判权运行机制改革的重要内容，由于外部环境和配套机制的制约，合议庭制度改革未能实现让审理者裁判、由裁判者负责的目标，审者不判、判者不审等审判行政化，合而不议、陪而不审等合议庭形合实独、权责不明等问题依然普遍。文章结合我国法院的改革实践，提出一些我国合议庭制度改革的建议。
[论文关键词]合议庭改革;审判权;策略
一、我国法院合议庭改革地方探索模式的比较
我国法院合议庭改革模式称谓虽然不同，但就其本质而言，主要改革模式有三种：审判长负责制模式、人员分类管理模式、综合性改革模式。
（一）审判长负责制模式
该模式以深圳福田人民法院、广东佛山市中级人民法院为代表（深圳福田人民法院于2012年7月，佛山中院于2012年底开始推行）。另外，成都市中级人民法院、大连市中级人民法院（“1411”模式）、南宁市兴宁区人民法院等也在积极探索，致力于解决判者不审、审者不判问题。主要特点：一是下放裁判文书签发权。除法律明确规定需要院领导签发的法律文书外，一律由审判长签发。二是权责向审判长集中。赋予审判长案件分配权、人员调度管理权、业务监督权等多方面的职权。审判长的责任也相应增加，需对所在合议庭审理的全部案件负责。三是虚化传统的业务庭功能。保留庭长、副庭长职位，但取消庭长、副庭长管理层级，审判长直接对分管副院长、院长和审委会负责。四是部分团队实行专业化审判。如除民事审判团队、商事审判团队外，设立速裁快审团队、劳动争议审判团队、房地产审判团队。
在各地探索中，还有一种“主审法官负责制”模式。所谓“主审法官负责制”，就是将审判权集中赋予精英型法官，同时每一位主审法官对承办案件的质率负全责。这种模式以北京石景山区人民法院为代表，科尔沁区人民法院也在实行。该模式虽然称谓与审判长负责制有别，但本质一样，都是组成审判团队，在团队首领主导下协同办案。
（二）人员分类管理模式
该模式以深圳盐田人民法院为代表，http://www.youerw.com核心是人员分类管理和法官职业化。主要特点：一是实行法官员额制。如盐田区人民法院根据该院审判工作量、法院现有编制等确定法官55名，占全部人员的36%，非特殊情况不再增加。二是人员分类管理。盐田人民法院把法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，审判辅助人员又分为法官助理、书记员和司法警察。法官晋升走法官等级序列、司法行政人员走行政职级序列，司法警察走警察序列。三是实行法官等级和行政级别对接。将法官等级和行政职级相对应，确定法官的工资福利待遇。如三级高级法官对应调研员，四级高级法官对应调研员或副调研员，一级法院对应副调研员，并规定了法官晋升条件和程序。四是法官待遇大幅提升。按照盐田区人民法院改革设计，改革后处级职级的干警占全院干警比例将由12.8%上升到36%，退休时全部能晋升正处。在人员分类管理的基础上，盐田法院设置15个专业合议庭，实行主审法官负责制。这一模式的探索还有山东法院合议庭法官随机分案制度和深圳罗湖区法院“3122”合议庭改革制度。
（三）综合性改革模式
该模式以珠海横琴新区法院为代表，其他法院没有实行。横琴法院是2013年12月份新成立的法院，其一改传统法院的设置方式，确立了行政管理机构简化、法官员额制、人员分类管理等全新架构。一是管理机构简化。不设审判庭，取消案件审批制;不设立上下对接的管理部门，部门设置从传统的10多个常设部门减少为“三办一局一队”，即审判管理、人事监察、司法政务三个办公室，一个执行局，一个法警队。传统的庭长审判管理职责主要由法官会议及审判管理办公室履行，行政管理职责主要由院长、人事监察办公室及司法政务办公室履行。二是实施法官员额制。三是人员分类管理。法官致力于审判业务，辅助人员则承担事务性工作。其他人员则按照工作性质分属司法行政人员、法警等类别进行分类管理。
（四）三种改革模式的比较
三种模式最终目的都是要消除审判权运行机制的行政化问题，优化审判资源配置，确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权，让审理者裁判，由裁判者负责，实现权责利统一。但实现途径各异，利弊也各有不同。
审判长负责制模式是温和式改革，采取的是把裁判文书签发权集中由审判长行使方式，虚化庭长职能，实现审理者裁判、裁判者负责。其优点是不打破现有庭室架构，依靠法院自身推动就能完成，改革阻力较小。缺点是审判长负责制下，裁判文书由审判长签发，责任也主要由审判长承担，审判长实际成为了合议庭的领导，仍然无法摆脱行政化的阴影。同时，院庭长职责虚化，在某种程度上造成资源闲置。
人员分类管理模式是激进式改革。它的总体思路是以人员分类管理为基础推行审判权运行机制改革。其优点是提高了法官政治经济待遇，推进了法官的职业化和精英化。缺点是由于涉及法官等级与行政级别对接、职级调整、工资福利待遇等重大问题，需要最高院和地方政府大力支持，单靠一家法院难以推动，改革阻力相对较大。
综合性改革模式是颠覆式（或彻底式）改革，完全打破了传统的法院设置模式。其优点是减少了审批环节，压缩了运行链条，可以有效去除审判行政化，最符合目前最高院的司法机制改革思路，也得到了最高人民法院院长周强的肯定与认可。缺点是牵涉面大，当前诸多利益关系难以处理，只适合新成立的法院，目前借鉴难度较大。而且，由于横琴法院刚刚成立，该模式还没有经实践检验，效果如何尚不明确。
二、我国合议庭制度改革的策略建议
（一）改革的基本原则
首先要严格依法改革，合议庭改革要在宪法和法律框架内推进，确保改革符合宪法精神和法律基本原则。不能为求创新，突破现行宪法、法律规定。其次要遵循司法规律，以建立公正高效权威的司法制度为导向，紧密结合审判工作本质特点，确保改革始终符合司法审判的基本规律，如独立审判、直接言词审理等。再次要循序渐进推进，要坚持从现实国情和市情出发，结合法院具体办案数量、人员结构、经费保障等实际情况，理性设计改革路径，坚持从审判组织改革入手，根据实践发展逐步深化改革内容，分步骤、有节奏地推向全面改革，确保改革工作稳妥有序开展。
（二）改革的基本内容
1.改革合议庭制度。按照最高人民法院改革思路，改革的最终目的是要实行一个合议庭就是一个审判庭，“还权于合议庭”，减少庭长管理层级，审判长直接对主管院领导负责，建立扁平化管理新格局。这种模式有利于消除审判的行政化倾向，但改革幅度较大，涉及面较广，引起的震荡和冲击较强。明确庭长进入合议庭作为审判长审理案件，不再行使对其他合议庭案件的审批权，但对于庭长的审判管理职责没有明确规定。这种管理模式类似于扁平化管理模式，同时也具备扁平化模式固有的难点和弊端，为稳妥起见，可暂不取消庭室架构，而是采取对审判庭内合议庭进行改造的方式推进合议庭改革。
（1）组建由副庭长担任审判长的新型合议庭。按照最高院改革精神和方案，一个审判庭内设有多个合议庭的，应将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭并担任审判长。其目的是让院庭长把主要精力放在最能展现其司法能力的案件审判上，保证本合议庭办理的所有案件都能达到甚至超过他作为“管理者”所审核的案件的水平。院长庭长承担的行政管理工作可以通过配备助手、简化程序、集中办理等方式予以合并、精简。这种做法符合诉讼中的直接言词原则，有利于案件的正确审判。但考虑到长期以来的官本位观念影响，不能对最高人民法院的设计照单全收，建议第一步先将副庭长全部编入合议庭，组建由副庭长担任审判长的新型合议庭，组成模式为1名审判长+2名法官+至少1名法官助理+至少1名书记员。辅助人员的数量根据合议庭工作量具体确定。合议庭较多，副庭长较少的审判庭，可以推选资深优秀法官担任审判长。庭长可以采取自愿原则，鼓励其编入合议庭担任审判长。院领导班子成员暂不编入合议庭。
（2）建立共同参与机制。“名义上是合议庭审理案件，实际上是“承办人”独任审理，一个案件从受理，到庭前准备活动的安排，证据调查和案件最初处理意见的提出，基本上由该承办法官独自完成。”要解决合议庭陪而不审、合而不议问题，就要建立共同参与机制，让合议庭成员真正共同审理案件、共同承担责任。一是建立共同阅卷制度。合议庭全体成员分别审阅证据材料及诉讼材料，了解案件的争议焦点和需要解决的问题，以便充分掌握决策信息。二是建立共同拟定庭审提纲制度。在开庭审理前，阅卷后，要共同拟定庭审提纲。三是完善共同参与庭审制度。合议庭成员虽平等参与案件审理，但从担负的庭审工作任务来看，审判长应为主要角色，主审法官应为重要角色，合议第三人应为查缺补漏的校正角色。四是完善共同合议制度。为解决“合而不议”问题，合议庭成员不能仅发表结论性意见，要展示心证过程，充分陈述理由。实行分段、按序评议规则，对评议过程作出阶段性划分，明确各阶段评议内容。五是实行裁判文书共同签署制度。改变以往仅由审判长签批的方式，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。对文书内容持不同意见的，可以签署不同意。共同签署后，同意意见占多数的，直接印发。不同意见占多数的，重新组织合议或提交审判长联席会、审委会研究。院长、庭长不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发。
（3）成立委员合议庭。由审委会委员组成委员合议庭审理案件，是最高人民法院在《关于审判权运行机制改革试点方案》中明确提出的，是实现审委会活动由会议制转向审理制的有益尝试。课题组建议，委员合议庭不采取固定方式，可以由3-7名委员临时组成，负责审理重大、复杂、疑难案件。审委会委员组成合议庭审理案件，按照合议庭审理案件的程序办理。为避免委员合议庭流于形式，可规定审委会委员每年审理案件的数量。
（4）合理划分合议庭各成员职责。审判长职责：带头办理疑难复杂案件，分配、调配合议庭内部案件，安排合议庭内部人员分工，调度管理审判团队人员，主持庭审活动和案件评议，签发除法律规定应由院长签发以外的裁判文书;将案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题提请副院长、庭长召集审判长联席会议或者提交审判委员会讨论，负责业务监督（具体职责按照《最高人民法院关于合议庭工作的若干规定》法释〔2002〕25号第优条要求）。对团队所办案件负第一责任。承办法官职责：完成庭前准备及庭后相关工作，协助审判长组织法庭审理活动，制作裁判文书，应当事人要求进行判后答疑等（具体职责按照《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》法释〔2010〕1号第三条要求）。对所承办案件负直接责任。合议庭其他法官职责：配合审判长及承办法官完成庭审，对参与审理的案件进行合议、会签裁判文书，对案件负重要责任。法官助理、书记员（含速录员）职责：主持调解，起草裁判文书，协助送达和诉讼保全，完成案件记录，校对裁判文书，装订卷宗、归档，裁判文书上网，将相关材料及时录入流程管理系统等。法官助理和书记员的具体分工由审判长确定。
（5）严格合议庭及其成员办案责任。责任是一种法律上的强制，民法上的责任是指“不履行法律规定的或约定的义务，而依法承担的不利的后果”。完善合议庭办案责任制是我国新一轮司法改革的重要内容和关键环节。有权必有责，在赋予合议庭及其成员权利的同时，必须严格其办案责任，并抓好监督落实。要切实利用好纪检组监察处这一法院内部诊所的作用，及时治病救人，避免小错酿大错，大错酿大祸。培根在《论司法》中说：“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”
2.推行专业化审判。长期以来，法院最受诟病的就是同案不同判，产生的主要原因除了个别人徇私枉法外，同类型案件不同合议庭或不同审判庭审理，相互之间各自为政、缺少沟通是主要原因。同时，全能式法官无法做到样样都专，案件质效就存在低下的隐患。集中法院某类案件由一个合议庭审理，法官能够做到专而精，可以统一裁判和指导尺度，提高法律文书质量、缩短审理期限。而且，实行专业化审判后，必将打破法院在民庭和刑庭实行的划片管辖，这又同时可以解决目前各业务庭之间存在的分案不均衡问题。如2013年，郑州市中级人民法院民四庭人均结案117.41件，远超民一庭、民二庭、民三庭的75.38件，69.48件和72.71件。
（1）按照专业类型，将案件划分为若干审判专业，每个合议庭审理其中一类或几类专业的所有一审、二审案件。具体审判专业的划分和专业合议庭受理案件的类型，可由民庭、刑庭和行政庭根据各审判专业案件的多少提出初步方案，由审管办审核确定。
（2）没有划入专业类型的案件，按照各合议庭案件数量总体平衡的原则分配至各合议庭审理。
（3）取消划片管辖，调整案件分配方式，按照审判专业将案件直接分入各专业合议庭，不再按照基层法院管辖范围分案。
（4）为避免长期审理某类型案件，导致其他专业生疏，可以对合议庭成员有计划地个别轮换，比如三年轮岗一次，但要保证审判长或审判员精通该专业。
3.实行整体考核。
（1）建立针对合议庭整体的考核激励机制。孟德斯鸠说过：“一切拥有权力的人都容易滥用权力。”一是实行双考核制度。即一方面以业务庭为单位进行综合考核，另一方面以专业合议庭为单位，进行单独考核。二是建立针对合议庭整体的考核制度。合议庭作为一个独立的办案责任主体和管理单元，对外应以一个独立的整体承担权利义务，以培养法官的集体荣誉感，增强团队的凝聚力和向心力。要建立文护合议庭整体性的考核评价体系，将对承办法官的考核改为对合议庭整体的考核，进而细化为对合议庭全体成员的考核。对优秀合议庭的奖励也应针对整个合议庭，而不是法官个人。
（2）建立案件质量连带责任机制。总的原则为“谁职责、谁负责”，即属于谁的职责范围，出了问题就有谁负责;“谁导致、谁负责”，即问题因谁而起即由谁负责。个人职责方面的事项，属于个人责任，由其本人承担。共同职责方面的事项由合议庭成员之间连带承担，而非平均分摊，防止相互推诿。
（三）合议庭改革的远期目标
“司法权公正高效运作依赖于符合其国情的法院管理结构”，推进更深层次的改革，最终完全消除审判行政化，达到下列远期目标：取消现有庭室架构，实行一个合议庭就是一个审判庭;副院长、庭长、副庭长全部编入合议庭，直接审理案件，其职责主要通过担任审判长体现，不再主要从事行政管理工作;取消院长庭长裁判文书审批权，裁判文书直接由合议庭成员依次签署后印发;行政事务实行集中化管理，综合部门数量大幅减少;取消行政级别，实现人员分类管理，法官按法官等级晋升级别，待遇大幅提高。