行政法的技术性解读The technical explanation of administrative law
——以道路交通安全管理的技术标准为视角
As view of road traffic safety control's technology standard
摘要：行政法具有技术性特点在学界得到了一致的共识,但强制性技术性标准作为技术规范和社会规范的双重载体，其法律地位和作用一直没有得到学界应有的重视。通过对行政法进行技术性解读，在论述技术规范不能作为道路交通安全法律体系渊源的基础之上,论证强制性技术标准作为部门（技术）规章的法理依据。梳理技术标准的定义和分类,并探讨强制性技术标准的功能定位和作用。
Abstract: The administrative law had the technical characteristic to obtain the consistent mutual recognition in Law circle. The compulsory technical standard takes the technology standard and the social norm dual carriers, but its legal status and the function had not obtained the Law circle realizes the important of viewpoint. Through carry on the technical explanation of the administrative law, to elaborate technology standard cannot take the road traffic security legislation system origin, prove the compulsory technical standard to take the department (technology) the rules and regulations. Comb the definition and classification of technical standard, to discusses the function of compulsory technical standard.
关键词：技术规范、强制性技术标准、部门（技术）法规
Key word: Technology standard, compulsory technical standard, department (technology) laws and regulations
第一节、问题的提出
现代行政涉及到社会生活的各个领域、各个方面，为了使各个领域和各个方面管理效能得到充分的发挥，就必然对行政法提出越来越高的专业性和技术性方面的要求。随着科
学技术的发展，专业性、技术性行政在行政法体系中的比重将日益扩大。①作为行政法特点的之一，学界主流观点认为：行政法具有技术性和合理性。行政法律规范通常规定实现行政目的的手段，为了更加有利于该目的的实现，必须具有技术性和合理性。正是由于行政法或多或少地具有上述技术性，行政法表现为经常地追求合理性，并不断地为引进更加合理的技术而努力。行政法具有作为实现某种目的的手段的技术性特点，关于其规定的意义的解释运用，要求经常地与其目的相联系来考虑。因此，行政法尤其需要进行符合目的的解释运用。②可见为了实现行政目的，行政机关在对行政法进行解释时,为使行政行为本身更具有合理性就必须十分重视相关领域的技术规范和标准的具体内容。
就道路交通安全管理领域而言，有学者认为中国现行的道路交通安全法律体系己经具有独立的科学内容，其法律体系的构成主要可分以下几类:(l)道路交通安全法的法律规定(2)行政法规(3)行政规章(4)地方性法规和规章(5)涉外法规(6)道路交通安全管理的技术规范和标准。③该学者敏锐的意识到技术规范和标准对于行政法实施的作用和影响。认为作为部门法、特别法的道路交通安全法律体系，道路交通安全管理的技术规范和标准对于道路交通安全行政法的正确实施发挥了巨大的推动作用、产生了积极的影响。但上述观点将道路交通安全管理的技术规范和标准作为道路交通安全法律体系的渊源之一的观点是值得商榷的。
第二节、技术规范不能作为道路交通安全法律体系的渊源的两点理由
首先，需要明确技术规范和社会规范的科学定义及其区别和联系。技术规范是指规定人们支配和使用自然力、劳动工具、劳动对象的行为准则。①技术规范是从人与自然的关系方面调整人类行为的具有相对普适性和稳定性的指示系统,它是与社会规范既有本质区别又相互联系的另一类规范。②而法是调节人的行为或社会关系的规范。③技术规范与社会规范的区别主要体现在以下三个方面：1、调整的对象和内容不同。技术规范的作用是调整人与自然的关系,社会规范的作用则是调整人与人之间的关系。2、调整的手段不同。技术规范对人与自然关系的调整一般要通过以工具为核心的物质中介系统,而社会规范对人与人之间关系的调整,主要是通过信仰、习惯、权威、赏罚等非物质手段来进行。3、调整的目的不同。技术规范调整人与自然关系的主要目的在于,指导人们更好地适应、改造、利用和保护自然,为人类的生存与发展提供物质资料(包括生产资料、生活资料)和更好的自然环境,而社会规范的目的在于通过合理调整人们之间的利益关系,促进互助合作,构建和谐的社会环境。①技术规范与社会规范的联系主要体现在政府为实现行政目的将与行政行为密切相关领域内的技术规范法律化使之成为社会规范（法）。张文显先生对此作了精辟的论述：有些技术规范如果不遵守就可能引起伤亡事故，导致效率低下，危及生产秩序和交通秩序，或者直接与他人的生命财产攸关，社会需要强制人们遵守，并把它们变为劳动纪律、行政命令或法规，他们就成为社会规范。②这种社会规范就是具有技术性和强制力双重特征的法律规范。
其次，应当厘清技术规范与技术标准的关系。技术规范种类、形式很多，既可依专业学科划分，也可依其内容性质划分，如技术标准、设计规范以及其它各种有关技术管理的规章制度等等;其中使用最广泛、影响最大的是技术标准。所以，从广义的规范的概念来说，技术标准是技术规范的重要组成部分。狭义的规范的概念多见于标准化领域。如在国家颁布的标准化术语中就有这样的定义:“规范对设计、施工、制造、检验等技术事项工作的一系列统一规定。它是标准的一种形式。”依据这个定义，规范是技术标准的组成部分。国际标准化组织(ISO)的“指南2- 1983年版”对技术规范的定义:“技术规范(Technical specification)规定产品或服务特性的文件。”从这个定义看，它的内容类似我们常说的技术标准的内容。依这个定义，技术规范显然是技术标准的组成部分。①可见技术规范与技术标准是两个既有联系又有区别的概念，他们有着不同的内涵和外延。我们认为:第一、技术规范是相对于社会规范而言的种概念,其指导的范围是整个行业甚至更广范围。而技术标准是技术规范下一级的属概念。 技术标准是指一种或一系列具有一定强制性要求或指导性功能,内容含有细节性技术要求和有关技术方案的文件,其目的是让产品或服务达到一定的安全要求或市场准入的要求。②它适用于行业里某一或一系列特定的专业领域之内,只有在该技术得到推广、应用,为同行业的人所普遍接受和采用时,它才成为该行业的技术规范。第二、技术规范因其调整对象（调整人与自然的关系）和自身特点（客观性、物质性）决定了其不可能成为行政法的渊源，而强制性技术标准可以通过行政机关的制定或认可，通过法律化的形式成为具有强制力的部门规章，从而成为行政法的法源之一。《中华人民共和国标准化法》第优条规定对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。第十四条规定了强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。可见，国务院标准化行政主管部门制定的国家强制性技术标准具有部门规章的法律效力，其效力范围及于全国范围。强制性技术标准被制定、实施的法律化过程，同时也是技术标准法律化转变为具有强制力的法律规范的过程。第三、强制性技术标准具有技术规范和法律规范的双重属性，实施过程中执行技术规范和法律规范的双重职能。强制性技术标准是国家技术法规的重要组成，它符合世界贸易组织贸易技术壁垒协定关于"技术法规"定义，即"强制执行的规定产品特性或相应加工方法的包括可适用的行政管理规定在内的文件。技术法规也可包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装标志或标签要求"。①我们认为：强制性技术标准作为部门（技术）规章更符合法理，称之为“技术法规”似乎欠妥当。
第三节、技术标准的定义和分类：
（一）、技术标准的定义：
根据ISO的定义，技术标准是指一种或一系列具有一定强制性要求或指导性功能，内容含有细节性技术要求和有关技术方案的文件，其目的是让产品或服务达到一定的安全要求或市场准入的要求。①
（二）、技术标准的分类：
1、根据适用范围分：根据《标准化法》的规定，我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等四类。2、 根据法律的约束性分：1）、强制性标准：强制标准范围主要是保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准。对不符合强制标准的产品禁止生产、销售和进口。对违反强制性标准而造成不良后果以至重大事故者由法律、行政法规规定的行政主管部门依法根据情节轻重给予行政处罚，直至由司法机关追究刑事责任。为使我国强制性标准与WTO/TBT规定衔接，其范围要严格限制在国家安全、防止欺诈行为、保护人身健康与 安全、保护动物植物的生命和健康以及保护环境等五个方面。2）、推荐性标准：推荐性标准是自愿性文件。3）、标准化指导性技术文件：标准化指导性技术文件是为仍处于技术发展过程中（为变化快的技术领域）的标准化工作提供指南或信息，供科研、设计、生产、使用和管理等有关人员参考使用而制定的标准文件。①
第四节、强制性技术标准的功能定位和作用分析：
强制性技术标准的功能定位,它属于法定技术标准。法定技术标准的制定主体是国际或国家的法定标准化组织；法定技术标准是依法定程序选择、确定、公告、建立起来的。②
对于强制性技术标准的作用问题。有学者认为我国目前在涉及安全、健康、环保等方面尽管有相对完善的法律规定，但是这些法律缺乏足够的操作性，因为没有操作层面的技术法规体系。我国目前的做法实是依靠强制性技术标准充当技术法规，使得标准勉为其难，也造成了一直以来标准与技术法规的混淆不清。③进而得出强制性国家标准不属于我国法律法规范畴的结论。我们认为，这种观点是值得商榷的。
从现代法治国家依法行政的要求来看，当由法律、行政法规、决定、命令的明确授权，各部委才能制定规章。④我国宪法第九十条第二款规定各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。《立法法》第七十一条规定国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。《标准化法》第优条规定：对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。因此，国务院标准化行政主管部门制定的强制性技术标准应当属于部门（技术）规章的范畴。《标准化法》第十四条规定了强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。公丕祥先生也认为：只有纳入法律范围的规约、纪律、规范才具有法律效力，属于守法的内容范围，才可以用国家强制力保证实施，追究违反者的法律责任。①可见，法律赋予了强制性技术标准强制执行力，这种强制力需要借助于相关的行政法律法规，由行政机关依法强制执行。综上所述，强制性技术标准应当属于部门（技术）规章的范畴，其作用是为行政机关实现特定的行政目的，作为技术性依据辅助具体行政行为的实施。
第五节、以道路交通安全管理国家强制性技术标准《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）为视角，对《中华人民共和国道路交通安全法》进行技术性解读。
国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）强制性技术标准是我国机动车安全技术管理的最基本的技术性法规，是公安机关交通管理部门新车注册登记和在用车定期检验、事故车检验等安全技术检验的主要技术依据，同时也是我国机动车新车定型强制性检验、新车出厂检验及进口机动车检验的重要技术依据之一。该标准为公安机关实施《道路交通安全法》提供了强有力的技术支撑，为执法中认定机动车运行安全技术条件提供了具有操作性的技术标准和法律依据。
下文以交警处理未按规定使用安全带为例，分析强制性技术标准对于行政执法的作用和影响。《道路交通安全法》第五十一条规定：机动车行驶时，驾驶人、乘坐人员应当按规定使用安全带。至于何种机动车需要按照什么具体要求配置保险带的问题，《道路交通安全法》没有具体列举说明。法律规范本身表述的模糊性、内容的不确定性，导致了交警在日常执法中的无所适从。
《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）自发布起13个月对新生产汽车实施。2007年、2008年分别进行了修订，最新标准为GB7258-2004/XG3-2008。依据该标准中关于安全带的配置内容，其中12安全防护装置12.1汽车安全带部分具体规定了不同类型的机动车安全带的强制配置规定：如乘用车的所有座椅（第三排及第三排以后的可折叠座椅除外）均应装置汽车安全带，座位数不大于20（含驾驶员座位，下同）或者车长不大于 6 米的客车及最高设计车速不小于每小时100 公里的货车和半挂牵引车的前排座椅应装置汽车安全带。长途客车和旅游客车的驾驶员座椅、前面没有座椅的座椅及前面护栏不能起到必要防护作用的座椅应装置汽车安全带；当（同向）座椅的座间距大于1米且座垫前面沿座椅纵向不大于 0、6米的范围内没有能起到防护作用的护栏或其它物体时，也应装置汽车安全带。驾驶人、乘坐人员为了自己的人身安全应当严格按照该强制性技术标准，依法正确使用安全带。如果未按规定使用安全带的。交警将按照《江苏省道路交通安全条例》第五十优条第二款之规定: 驾驶人将被处以五十元罚款。这样一来，交警在执法过程中依据该标准，按照不同类型的机动车安全带的强制配置规定对照执法就能使人一目了然，运用自如了。
综上所述，《机动车运行安全技术条件》的作用主要体现在以下两个方面：1、为《道路交通安全法》的实施提供了技术支撑。2、为适应执法实践中出现的新情况、新问题，实现道路交通管理的行政目的，通过适时制定、修改、完善《机动车运行安全技术条件》等具体强制性技术标准的形式，变更、校正具体行政法律法规的调整对象和适用范围，以适应执法之需。
结语
从法理角度分析，强制性技术标准属于部门（技术）规章，它是行政法的渊源之一。强制性技术标准具有技术规范和法律规范的双重属性，实施过程中执行技术规范和法律规
范的双重职能。它在行政机关日常执法工作中发挥了巨大作用，为行政机关的执法活动提供了强有力的技术支撑。我们
应当重视强制性技术标准的制定和研究，尤其是重新认识和评价其在行政法律体系中的地位和作用。
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6、张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社，第40页。
7、徐梦秋、 曹志平：《技术规范的特征与内涵 》，自然辩证法通讯 ，2008年第5期，第45页。
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16、周永坤：《法理学》，法律出版社，第二版,第64页。
17、公丕祥主编：《法理学》复旦大学出版社，2008年第二版，第277页。
发表于《河南公安专科学校学报》2009年第5期。
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