浅议完善行政组织法的若干问题
摘要：改革开放三十年来，中国的经济取得了很大的进步，但对于中国行政组织法的发展来说，我们的一个初步结论是，这三十年来其不但在法治建设上没有取得应有的进展，而且相应的导致中国的行政组织出现一系列的问题，只有加强对行政组织法的研究，不断健全行政组织法体系，严格限制组织机构，完善监督机制，我国的行政组织法才能得到完善，依法行政才能有法制的组织基础。
关键词： 行政组织法；行政组织；监督
[所谓的行政组织法，一般来说具有广义和狭义之分。狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。中国行政法学界已经形成的通说，多倾向于广义的行政组织法概念，认为行政组织法主要包括：行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法这三大块。] 在现代行政中，行政组织法是规范和控制行政权和行政组织规模的专门法律, 所以它是依法行政的重要保障, 在实现依法行政、行政法治的过程中起到相当重要的作用。
尽管建国以来的历次改革都取得了一定的成绩，同时一些行政法律制度例如行政复议制度也取得了一定的发展，但是关于行政组织法律制度的完善却出现了停滞不前的局面。[虽然国务院和中央编制委员会确定了政府编制的“三定方案”（ 定机构、定编制、定职能），对于遏制行政机关的无序膨胀起到了很大程度上的作用，但是由于其仅仅是政府内部的规定，法律效力等级不高，而且根据“三定方案”改革的成果并没有予以制度化和法律化，因而政府机构改革出现了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环怪圈。]
如果我国行政组织立法不尽快完善, 势必会产生一些严重的问题, 如“ 部门机构林立、权责不清、相互扯皮” 现象会变得日趋严重, 甚至官僚主义作风, 大大重国家的财政负担等等, 所以结合分析实际问题,完善行政组织立法是十分必要的, 也是十分关键的。
一、我国行政组织法存在的主要问题
（一）行政组织法立法零散 ，部门设置缺乏组织规范
在中央政府组织法立法层面，不但《国务院组织法》只有简单的11条，而且没有对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、等进行组织法层面的规定；而在地方政府组织法立法方面，依然将地方各级人民政府组织法同地方各级人民代表大会组织法放在一起规定，并且没有对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等进行组织法层面的规定。
[《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第优十四条规定“ 地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则, 设立必要的工作部, 省一级的人民政府设立工作部门须经国务院批准, 报同级人民代表大会常务委员会备案县、市辖区一级人民政府设立工作部门, 须经上级即地级市人民政府批准, 并报本级人民代表大会常务委员会备案”。] 在实践中, 行政组织规模过大的往往在市、县级, 而地级市一级政府就完全有权设立本地区内的政府工作部门, 同样这种权力并没有相关的监督机制, 导致机关林立, 互相扯皮。往往一个县级机构下面就有十几个部门，可谓“麻雀虽小，五脏具全”。
（二） 缺乏严格的监督机制及其制裁措施
我国的组织法体系中根本没有设立自上而下的监督机制，更不用说自下而上的群众监督机制。同时，我国的组织法中根本没有对追究法律责任的规定, 所以在我国的组织立法中必须加强对法律责任的规定, 同时设立监督管理机构, 使违反组织法的行政机关及其工作人员, 特别是主管领导能依法得到追究和制裁。
二．完善我国行政组织法的途径
（一） 进一步加强对行政组织法的研究
在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白的状态，法学界没有对其给予应有的重视。行政法学界在80年代对行政组织法作过初步探讨，但到90年代，行政组织法问题却备受冷落，几乎到了无人问津的地步。 这一法学研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，如今，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足。因此，我们必须彻底转变这一陈旧的观念，即行政组织只涉及管理，而与行政法的实质无关，事实上行政组织法是规范和控制行政权、保障公民权益的法，是行政法的重要组成部分，是任何其他法律所不可取代的。
（二）健全行政组织法律体系
目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。[行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等做出具体、明确的规定。] 《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件，应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡以及各自治地方人民政府的组织法。笔者认为有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，由全国人大进行审议，以切实加强民主监督。
（三）严格规范和限制行政机构的设置，精简行政组织人员
通过完善行政组织法体系严格限制各级行政工作部门的数量。在国务院, 应制定明确的管理规定将中央各部委的数量予以确定, 同时增加关于国务院直属机构和办事机构的规定, 该机构的设置同样应由全国人民代表大会及其常务委员会决定。这样就避免了国务院自己裁决, 自己任意设定直属机构和办事机构的现象出现。地方各级人民政府的工作部门的数量同样应该以法律的形式予以明确规定, 限制地方行政组织机构设置，精简其办事人员，避免行政组织再次膨胀。
（四）建立和完善监督机制
由于我国的行政组织法没有关于违反行政组织法并追究其责任的规定, 同时也没有相应的组织机构进行监督,从而使有些行政机构和行政领导违反行政组织法也得不到应有的惩处, 那么即使有法律的规定也得不到有效的落实，以至于有些行政领导利用职务之便谋取私利，造成腐败。从我国现行的政治体制上看, 无疑人民代表大会及其常务委员会是最理想的机构, 一方面它是权力机关, 行政机关由其产生并且对其负责、受其监督；另一方面, 政府组成人员特别是各级主要领导都是由人大任命。这样, 由人大对行政组织以及行政领导进行监督是十分恰当的。至于其他监督机构, 例如司法机关，由于我国的司法机关设置的特殊性，同时由于行政组织法专业性比较强,司法机关一些工作人员的素质还不能承担这项工作。
我国的行政组织法还很不完善, 行政机构改革要求健全行政组织法体系，限制行政机构数量，精简行政工作人员, 切实做到机构设置合理。同时建立和完善监督机制，严格追究其法律责任，以实现行政法治。
参考文献：
[1] 应松年, 薛刚凌 .行政组织法研究[M].北京法律出版社.2002;1
[2] 沈开举. 改革开放三十年与新中国行政组织法发展的反思.
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