构建农村征地生态补偿法律机制

[中图分类号]F323[文献标识码]A[文章编号]1004-6623(2016)02-0080-05

[基金项目]江苏省社科规划基金项目农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究“(14FXC002);中国法学会2015年度部级法学研究课题农村论文网征地生态补偿的制度建构与运行机制研究“[CLS(2015)D140]。

[作者简介]彭小霞(1980―),湖北武汉人,江苏师范大学法讲师,博士,研究方向:土地征收补偿与生态补偿。

土地征收中农民的生态权是指被征地农民在土地征收过程中,依据法律享的有在良好生态环境中生产和生活,以维护自身基本生存和发展的权利。对农民生态权的漠视与目前土地征收补偿制度中生态补偿的缺乏有很大关联。减少土地征收对农村生态环境的破坏,必须以农民的生态权保护为出发点,构建科学合理的农村征地生态补偿法律机制。

一。农民生态权受损的具体表现

根据土地管理法第47条规定,土地征收补偿主要是发放给村集体的土地补偿费。发放给被征地农民的安置补助费。地上附着物和青苗的补偿费,其显著特点是征地补偿着眼于土地的经济功能的补偿而忽视了土地的生态功能的补偿。现行征地补偿法律制度的内容中生态补偿方面存在空白,以及征地主体对耕地价值的认识错位,还有土地征收主体。使用主体在土地征收实践中对农地生态功能的漠视,致使农村生态环境随着土地征收的持续推进被严重破坏,农民的生态权遭受损害。农民的生态权在土地征收实践中遭受损害的具体表现有:

1。农民生态利用权受损

对土地的耕种或者说对土地的开发利用权是农民最重要的和最基本的生态利用权。随着城镇化的推进,传统农业不断向现代工业转型,在现代化过程中,农村土地不断在土地征收的名义下转变为建设用地,原来种植农作物的农地被大量开发为商业性和工业性的园区。在农村的经济不断发展的同时,大批城市淘汰的生产技术和高污染的企业随着城市产业结构的调整和城市环境保护执法强度的提升不断搬至郊区和农村地区,使农村生态环境遭受破坏。然而,农村对城市源源不断的资源供给而造成的自身环境污染和生态破坏,却缺乏有效的生态补偿体系的填充和弥补,农民作为贫困群体在经济实力。科技水平与城市居民存在巨大差异,对环境破坏的治理和应对显得能力不足,因而只能被动和无奈地承受环境破坏的恶果,农民利用农村生态系统获取生存和发展的权利成为空谈,换句话说,土地征收中农民的生态利用权在事实上被剥夺了。

2。农民生态知情权受损

生态知情权是生态权体系中的基础性和前提性的权利。环境影响评价法第11条对于公众的生态知情权作出了初步规定,但在当前农村土地征收实践中,这条规定并未落实,农民生态知情权和生态利益往往存在隐性侵害的情形,或者说农民在涉及自身生态权益的土地征收事项上缺乏知情权,如被征地用途是否会损害生态环境。征地对生态环境的损害程度。是否采取了补偿措施等等农民都不知情。土地征收程序都是政府主导,被征地农民对于征地在审批前不享有知情权,对其审批的过程和结果更无从监督。一些存在严重污染的工业投资和发展计划,在公益征收的旗帜下大行其道。被征地农民在有关生态环境利益的土地征收目的以及后期的土地开发和利用上存在着信息不完全和不对称,这种不利处境直接影响了被征地农民生态权益的保护和救济。

3。农民生态参与权受损

生态参与权的目的是建立一种沟通机制,协调不同利益群体的矛盾,使各种利益群体在生态的利用。开发。保护等决策上能够表达其不同的利益诉求,实现利益平衡和共存。生态参与权是农民保障和实现自身生态利益的一项必须具备的程序上的权利。一方面农民由于受自身文化素质和行为习惯的影响,其参与生态环境保护的方式比较狭窄;另一方面,被征地农民参与农村生态保护缺乏激励机制,而且目前的政府主导型征地程序排斥农民参与,农民生态参与权的行使还处于较低的水平。在实践中,农民大多在生态利益被侵犯后通过上访和抗议等非制度化方式参与生态维权。而这种非制度化的生态参与在地方政府维稳目标和片面追求行政效率的惯性思维的支配下,往往遭遇了强制打压或者有意搁置的冷处理,因而农民的生态参与维权行为难以取得预期效果。另一方面,被征地农民生态参与权的缺失与其生态知情权受侵犯密切相关,被征地农民的环境知情权的缺失直接导致其生态参与权的实现存在困境。

4。农民生态利益表达权受损

农民的生态权遭受损害时,农民的生态利益表达呈现出两极分化的局面。一方面,出于对现有利益格局和权利制衡关系的理性判断,农民在权利维护上表现出犹豫和畏缩,在这里称其为柔弱的农民生态权救济行为“;另一方面,随着生态权损害程度的加深和农民自身权利意识的增长,被征地农民生态维权的自力救济力度也逐渐提升。在GDP至上的政绩观的影响,或者说在资本挟持环境治理“的过程中,地方政府很容易与污染企业组成利益同盟,却无视被征地农民的生态利益诉求,行政机关主要运用行政命令和行政强制等行政手段对农民的反映。陈情。请愿。上访等生态利益表达诉求进行强制打压,通过国家强制力隐匿社会矛盾和消除不满情绪,致使被征地农民生态利益表达权难以实现。

二。农村征地生态补偿机制的实质

征地生态补偿是在公平正义的前提下,对土地权利人在土地征收中的生态利益进行分配。整合和保障,从而实现对农民生态权的保护。

1。征地生态补偿机制本质上是一种利益分配机制。其内容包括:第一,提供生态产品和生态服务。主要是指农村土地被征后,针对被破坏的生态环境,由生态补偿主体提供生态环境服务和促进生态产品的生产来达到生态的养护,这实际上是生态补偿主体对生态受偿主体所遭受损失的生态利益的补偿。第二,恢复整治。维护生态系统平衡时维护人类生存和发展的基础。对于开发商在土地开发利用中对自然资源的破坏以及造成的生态系统的失衡,必须进行治理和修复,这实质上是人类对给大自然造成损失的填补。第三,控制和限制。生态补偿还包括出台一些政策上的优惠措施,具体有:征收生态补偿费。生态税,设立生态补偿基金等将土地征收行为对生态环境的影响控制在可再生自然资源的再生速度范围和自然环境的自净能力限度内,限制和控制土地开发商对被征地地区的生态环境的破坏以及对农民的生存和发展机会的剥夺。2。征地生态补偿机制本质上是一种利益整合机制。作为生态补偿在土地征收中的延伸和深化,征地生态补偿实际上是对土地权利人在土地征收中的生态利益的重新整合和协调,主要体现在:第一,在征地中生态资源消耗比较多的群体对生态资源消耗较少的群体作出补偿;第二,在征地过程中为自然环境保护作出贡献小的群体对自然环境保护作出贡献大的群体进行补偿;第三,由征地活动所带来的生态受益区域对生态受损区域作出补偿。生态资源开发区域对生态资源被保护区域作出补偿。

3。征地生态补偿机制本质上是一种利益保障机制。征地生态补偿机制的建立,从根本上说是为了保护。恢复与治理因征地而破坏的生态环境,从而实现农民生态权的保护。具体说来,是政府按照土地资源开发对自然环境的破坏程度来不同的征收生态补偿费,同时将纳入预算管理的补偿费转化为专门保护土地生态环境的专项基金,对为保护生态系统而失去更好发展机会的受损者给予弥补,对生态环境的贡献者与维护者进行奖励与资助。因此,征地生态补偿可理解为外部化的生态环境成本的负担机制,是促进环境保护的维护农民生态利益的保障机制。

三。农村征地生态补偿法律机制的构建

农村征地生态补偿法律机制的构建应着力解决农村征地生态补偿实践中存在的几个关键问题――谁补偿“。补偿给谁“。补偿多少“。怎么补偿“,其分别对应着征地生态补偿的主体。补偿的对象。补偿的标准和范围。补偿的方式。

1。征地生态补偿的主体

首先,国家(中央政府)是非常重要的补偿主体,其承担的主要角色表现在:生态资源的所有者。生态补偿决策的作出者。生态资源的管理者和公共生态利益的提供者和补偿实施者。作为全国整体生态利益的维护者,国家有义务使公共生态利益保值或增值,当人民的公共生态利益受到损失时,国家有责任对生态利益受损的人或地区进行生态补偿。

其次,是土地开发利用者。在征地生态补偿中,土地利用者是以合法的程序征用土地,并对土地进行开发利用,在此过程中对生态资源所有者和使用者的利益产生了损害,应该进行补偿。因此,土地利用者也是生态补偿的实施主体。然而,土地征收实践中,开发商市场主体逐利的本性不仅会尽量缩减对被征地农民的经济补偿,再加之环境保护观念的缺乏以及生态环境保护的外部性,开发商更倾向于忽视土地作为自然资源的的生态价值。这使得大量的农地的生态平衡功能随着土地征收而丧失却得不到补偿,引发被征地地区以及相邻地区的生态危机。

最后,地方政府拥有一定的行政职能,承担着地方生态补偿政策的制定。中央生态补偿政策的执行以及生态补偿实施过程中的管理和监督等多项职能,所以地方政府理论上应作为被征地农民生态利益的强有力的维护者。然而,征地生态补偿实践中,在各种内外因的综合作用下,地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于目前分税制的财政体制改革,为获得更多的财政收入,地方政府开始大量依赖于土地财政“;以及在经济利益至上的不当政绩观的误导下,地方政府会与土地开发上结成利益同盟者,置本地区的生态利益而不顾,由被征地农民生态利益的维护者蜕变为被征地农民生态利益的侵犯者和被征地地区生态环境的破坏者。

2。征地生态补偿的对象

征地生态补偿的对象主要是农村集体组织和被征地农民。根据宪法第10条的规定,农村集体是农村土地的合法所有主体,农民是农村土地的合法使用主体,因此农村集体和农民是土地征收生态补偿的最直接利益相关主体。随着农地的大量征收,客观存在的农地生态价值在城市化进程的冲击下不断减损,但作为土地征收主体的地方政府和土地开发经营主体的开发商却无偿消耗了农村土地资源的生态价值,农村集体和农民为保护土地资源和生态环境的付出没有获得弥补,生态补偿在征地补偿中的缺失所带来的严重后果是耕地锐减,大量土地抛荒。闲置的现象,生态环境破坏严重,农村集体和被征地农民成为征地中生态利益的最大受损者和牺牲者。除此以外,从整体主义生态观考察,土地与其他自然资源一起构成生态系统整体,主体在某一块土地上的经营开发行为会对它周围的生态环境造成影响。所以,土地被征收很容易造成土地单一农用形式被人为分割为建设用地和农用地两种,使农用地的规模利用率降低,不仅影响了周围未被征用的残留地的耕种,而且也使相邻土地的生产率下降。因此,相邻地区农民和残留地经营者也是征地生态补偿的利益相关者①,有权利要求获得生态补偿。

3。征地生态补偿的标准

为最大限度的保护农民在土地征收中的生态权,应该确立公平的征地生态补偿标准,使农民在土地征收中的生态损失得以合理的弥补。而公平的征地生态补偿标准必须结合征地补偿和生态补偿各自的特性,以征地补偿标准为基础和参考,体现为区域性。市场性和合法性的特征。首先,这里的公平“并非抽象的泛指,而是指确立征地生态补偿标准必须考虑不同区域的具体情况。所以,公平的征地生态补偿标准不是一刀切“的统一采用同一标准,而是根据被征地地区在经济发展水平。生态破坏程度等方面不同的特征,确立区域化的生态补偿标准。其次,确立市场化的征地生态补偿标准,必须大力发挥市场的供求机制。价格机制和竞争机制的作用,让市场形成合理的土地资源价格,在确立具体地块的价格时,以相邻地的市场价格为参考并根据市场行情加以调整和修正。再次,征地生态补偿标准确立的合法性。征地生态补偿,其实质是政府在公平的基础上对被征地农民及相关区域生态利益的重新调整,其结果表现为政府以行政。经济。法律等各种手段保障生态环境以及公共的生态利益,可以说政府主导着整个征地生态补偿过程。然而,在土地征收中,排除农民的参与,由政府单方面制定生态补偿标准,其公正性和合理性让人质疑。所以,政府在征地生态补偿标准的确定过程中,必须以完善的法律法规为依据,并通过采取向社会征求意见。开展听证会。座谈会等方式积极吸收农民的实质性参与,并对补偿中的争议应该允许农民提起诉讼,以减少和遏制征地生态补偿中的违法失职行为,保证征地生态补偿机制运行的合法性,最终维护农民的合法生态利益。最后,补偿标准制定中,还应适当考虑了未来农业产量。提高农产品价格上涨。被征地农民社会保障水平提高等因素。4。征地生态补偿的范围

生态效益损失。土地征收,将土地的农用属性转化为建设用地属性,在改变了土地用途的同时也改变了土地所维系的生态平衡。因此,对生态环境的开发和利用必须付费和补偿。体现在土地资源的利用上,就是土地开发经营主体必须对开发土地资源的行为付费以弥补该行为对生态环境造成的损失,从而使土地利用行为具有合理性。也就是说,征地生态补偿的范围应包括征地给生态环境破坏造成的损失,以生态环境损失量和生态建设或恢复的效益量为补偿标准,尽管目前生态影响的定量评估技术尚不完善,但这不应该成为忽视征地给农村带来的生态破坏现象的借口,因为生态补偿标准在计算技术上的困难只能决定着生态保护的时间节点问题,而不能决定着是否有必要实施征地生态补偿以对农村生态环境进行保护的问题。

间接财产损失。如前文所述,现行征地补偿主要集中在与被征土地的所有权和使用权相关的直接财产损失,而对于因征地而导致的相邻土地和未全部征收的残余地生产。经营收益减少而造成的损失却无涉及,尤其是失地农民在征地前能无偿使用的公共资源因土地征收而被限制,如在的广大农村,农民生活所使用的水资源。燃料。饲料等都是可以无偿使用的集体公共财产,然而农村土地被征收后,农民身份上的农转非的改变并未给他们的生活带来实质性的便利。这些因土地征收而导致的财产上的附随损失,相对于失地农民的直接的青苗损失。房屋损失而言是一种间接财产损失,理应获得补偿。为弥补现行征地补偿制度直接补偿的弊端,征地生态补偿制度在补偿范围上应将此类因生态破坏和环境改变而导致的间接财产损失包括在内。

精神损害补偿。无论是城市化发展需要的征地,还是生态保护需要而实施的生态移民,失地农民都面临着对新的生活环境的文化适应上的困难。以维护失地农民发展权为目标定位的征地生态补偿,不仅要在财产上合理补偿以保证失地农民的基本生活,更应该在精神上将失地农民从恐怖。痛苦中解脱出来。因此,征地生态补偿对失地农民精神损失的补偿,不应仅限于治标的给付一定精神损害补偿金,应根据失地农民的实际需要,对症下药地增加复制原有生活环境的补偿方式。就复制生活环境的补偿方式而言,征地机关应该要尽可能在被安置地区为失地农民模拟和创造与原居住环境相似的自然环境。社会和文化氛围。保证失地农民能住在被征地生态环境中或周边地区,让失地农民按照自己的意愿重建原有的生活环境,应作为补偿失地农民精神损失的治本之策。

5。征地生态补偿的方式

从生态补偿的实践来看,运用多种类型结合的补偿方式是改进补偿方式。满足农民多种需求的必然走向。多样化的征地生态补偿方式主要是直接补偿和间接补偿相结合的补偿方式。直接补偿方式有:第一,货币补偿。即通过计算失地农民的生态损失,以对失地地区或农民直接发放货币进行生态利益的补偿;第二,以招工安置。技能培训。入股安置。社会保险安置等形式来实施补偿,既保障失地农民的基本生存需要,又保障了失地农民的长远发展需求;第三,实物补偿。补偿主体对受偿对象提供土地。物质和劳动力等实物形式增强受偿对象的生产能力,提高其生活状况。直接的补偿方式比较快捷。方便和高效,大多适用于单个区域内的受偿对象具有同质性的征地生态补偿,是在生态补偿实践中被运用得较多的一种生态补偿方式。间接补偿方式有:第一,异地开发生态补偿。异地开发补偿解决的被征地农民的长远发展问题。政府应在政策和体制上激励被征地地区的农民和企事业单位到环境容量大和生产效益高的区域进行生产经营,将失地地区的产业核心生产要素实行梯度转移,以促进异地开发区的自然资源的合理配置,推动异地开发区的经济效益与生态效益可持续发展。第二,区域留地生态安置。政府在被征地区域内进行整体的规划,划出一定面积的区域建设成生态安置区,让失地农民在不改变原有生活和生产环境条件下,给失地农民留出生产和发展的空间。第三,项目补偿。即政府部门或市场主体在被征地地区投资,开发生态补偿项目,恢复失地农民和相邻区域的原有生态状态。项目补偿的主体既可以是政府,也可以是土地开发商,多元化的投资主体保证了被征地地区恢复生态需要的资金,在恢复生态的同时也促进了当地的经济发展。第四,相关扶持政策的补偿。即上级有关政府部门对被征地农民及相邻区域给予区域性的生态保护政策。产业方面的优惠政策。土地使用的优惠政策。金融优惠政策和财政优惠政策。通过个方面有利的政策的扶持使生态环境受损的地区经济得到发展以及生态得以恢复。

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