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批地行为侵犯了自己的合法权益,便提起行政诉讼,请求人民法院撤

销乡政府的批地行为。经查,乙所谓讼争地的使用权,是乙的事实认

识错误,乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题,因而,

人民法院判决……?

从理论上说,人民法院不论诉讼请求是什么,都应当对被诉的具

体行政行为进行全面审查,以纠正一切违法的具体行政行为,从而保

障公民。法人和其他组织的合法权益,在多数情况下,这种纠正“

与保障“具有一一对应关系。但在上述的案例中,就不具有这种一

一对应关系。

理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理,还是超出诉

讼请求范围对全案进行审理,历来有两种观点。第一种意见主张不能

超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是:①行政相对方在规定期间

内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求,即可以推定行政相对方服

从了行政机关所作出的行政裁定,从稳定行政法律关系考虑,法院不

宜进行审查。②行政诉讼实行告诉才处理“原则,行政相对方没有

提出的诉讼请求,法院一般不应审查,如果法院审查,可能会挑起新

的争议。第二种主张全案审理。理由是:①行政裁决只要不合法就应

予以纠正,否则不能保证法律正确贯彻实施,不利于保护公民。组织

的合法权益。②被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系,法

院不全面审查可能引起新的纠纷,行政争议不能彻底解决。

由此,我们有必要从更深的层次来认识行政诉讼的宗旨(或

称目标模式),并以此来指导行政审判实践。

由于是经历了长期封建制度的国家,官贵民贱“。民不

告官“的封建传统观念还很有影响,民要告官很不容易,另一方面,

现代行政权所具有的广泛性和强制性,使得行政机关及其工作人员在

行使行政权时主观性。随意性增大,以至滥用职权。以权谋私。侵犯

公民。法人和其他组织的合法权益的现象时有发生,有时甚至很严重。

行政诉讼制度的建立和发展,正是这样的现实背景。反映到

行政诉讼法上来,就是第一条的规定:保护公民。法人和其他

组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。“就是说,

行政诉讼的宗旨就是保护公民。法人和其他组织的合法权益,而

维护和监督行政机关依法行使行政职权“只不过是这一宗旨的副

产品“,即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政

行为予以维持,否则予以撤销。限期履行或变更,从而实现维护和

监督“功能,如此认识,其法律和理论根据有:

①制定行政诉讼法的宪法根据主要是第41条,公民对

于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关

提出申诉,控告或者检举的权利“,由于国家工作人员侵犯公民权

利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利“。可见,行政

诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。②行政诉讼和民事诉

讼一样都是实行不告不理“原则,即人民法院行使维护和监督“

的职能是被动的而不是主动的,是有限的而不是无限的。③从行政

诉讼法第2条看,能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法

权益受到直接侵犯的公民。法人和其他组织,没有这一基本事实就不

能提起行政诉讼,对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行

政行为,公民。法人和其他组织不能提起行政诉讼,甚至检察院也不

能提起公诉“。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外,因为

这种行为违法的话,损害的对象不是特定的,原告难以确定。这也是

设立行政诉讼法第十二条第(二)项的主要原因之一。

由此可见,人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法

行使行政职权,完全是从保护公民。法人和其他组织的合法权益这一

基本点出发,没有后者就无从谈起前者;换言之,即便被诉的具体行

政行为违法,但并不影响原告的合法权益,则人民法院不宜在裁判文

书中对违法的具体行政行为作出某种决断,否则,该判决失去依托,

即没有诉讼请求为根据,正如原告只对具体行政行为提出异议,没有

提出行政赔偿,人民法院不宜径行判决赔偿一样。应当明确的是:诉

讼请求是原告方提出的,原告可能因为法律知识的缺乏,诉讼请求提

得不准确,或者遗漏,并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或

变更诉讼请求,因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求,但也不能

漫无边际,其审查范围确定在与原告合法权益有关的方面即可。但判

决时则不能超出诉讼请求作出判决,更不宜作出没有诉讼请求为根据

的不利于原告的判决。

关于审查范围,从行政诉讼之初就存在着法律审“和事实审“

之争。所谓法律审“就是指人民法院在审理行政案件时只能对被告

作出具体行政行为适用法律是否正确。适当进行审查,对事实问题不

必或者说无权进行审查。其主要理由是:行政机关作出具体行政行为

时已调查取证并载入卷宗,法院再进行事实审查,未免重复;不对事

实进行审查,可以提高办案效率,有利于行政纠纷尽早解决。所谓

事实审“就是指人民法院对具体行政行为要全面审查,不应局限于法

律审。其主要理由有:法律问题和事实问题密不可分,只有当一定的

法律事实产生之后,相应的法律问题才会产生。审查具体行政行为依

据的事实是否真实存在,是审查行政机关作出具体行政行为适用法律

是否正确。适当的基础;从目前的情况看,行政机关大都没有专

门的审查事实的机构或专家,也没有一套防止偏见的规则或程序。所

以,审查被诉具体行政行为必须对其所依据的事实和适用的法律,以

及是否依法定权限和程序进行全面审查。现在先撇开什么法律审“

和事实审“的素语以及有关理论,仅就笔者作为一名法官而言,从

来就没有不对案件事实进行审查就能作出判决的;不对案件事实进行

审查,就能判断出案件适用法律是否正确,是难以想象的。实践中甚

至有具体行政行为根本就没有适用任何法律根据,这种案件是不是压

根就不用审了呢?因为无可审查。

行政案件与民事案件在事实“上相比有其特殊性,民事案件有

客观事实和当事人认为的事实;行政案件有客观事实和行政机关认定

的事实。民事案件中当事人认为的事实不是依据法定程序作出的,主

观随意性较大,在整个诉讼过程中也经常变动。行政案件中行政机关

认定的事实是按照法定程序和权限作出的,在诉讼过程中较少也难以

改变。但不管是当事人认为的事实,还是行政机关认定的事实,其中

都含了人的因素“。从哲学角度说,主观能够正确反映客观,但由

于受到人的局限性的影响,如认识能力。认识手段。条件等,正确反

映客观并非轻而易举,何况行政机关的具体承办人在办案中再掺杂进

一些其他因素呢?实践中反映出来的情况也说明这一点,有相当一部

分案件,原告方也认为,如果事实是行政机关认定的那样,则适用法

律就没有错,而事实恰恰不是行政机关认定的那样,所以适用法律也

就是错的。从法律规定来看,行政诉讼法第四条规定,人民法院

审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。如果不对事实进行审

查,何谈以事实为根据?行政诉讼法第五章是有关证据的规定,

并要求证据经法庭审查属实,才能作为定案根据。如果不对事实进行

审查,证据有何价值?行政诉讼法第五十四条规定,具体行政行

为证据确凿,是人民法院维持被诉具体行政行为的必要条件之一;而

被诉具体行政行为主要证据不足的,人民法院有权判决撤销。如果不

对事实进行审查,这类判决的根据何在?行政诉讼法第五十九条

规定,人民法院对上诉案件,认为事实清楚的,可以实行书面审理,

即是说,事实不清的,只能实行开庭审理。这些都是人民法院有权也

应该进行事实审的明证。事实上,合法性审查本身就包含着对事实的

审查。

尽管笔者主张事实审“,即,既审查行政机关所认定的事实是

否符合客观事实,也审查具体行政行为适用法律是否正确。但是,其

审查范围仍围绕着诉讼请求进行。此外,还应当明确,事实审“不

等于人民法院在作出判决时代替“行政机关作出具体行政行为。如,

行政机关拒绝颁发营业执照的案件,如果经审理,原告完全符合条件,

也依照法定程序递交了有关文件,就应当判决行政机关履行颁发营业

执照的法定职责,而不是由法院发给原告营业执照;如果行政机关仍

拒绝颁发,人民法院可以依当事人申请,采用按日罚款的强制措施。

现在回头分析前面的案例。

乙的诉讼请求是撤销乡政府的批地行为,人民法院便对该批地行

为进行审查,但是不是必须对该批地行为的所有方面(环节)的合法

性进行审查呢?笔者认为,根据前述的行政诉讼宗旨,没有必要对被

诉的具体行政行为的合法性进行全面审查,其审查范围与影响原告的

合法权益相吻合即可,本案批地行为的合法性涉及许多方面,如审批

程序是否合法,审批面积是否超出法定面积,被审批的土地是否还有

侵犯其他人的使用权等等。然而,这些与乙的权益均无关,因而乙的

权利主张只是其中一部分的土地使用权属自己,所以人民法院只对这

一部分进行审查。被告举证说明该土地的使用权不属于乙,而乙又提

不出反证,则乙的权利主张不能成立,其诉讼请求人民法院自然不予

支持。对照行政诉讼法第54条,唯一可考虑的判决方式只有维持

━━且慢!维持该批地行为,意味着该批地行为是合法的,但人民法

院并未对该批地行为的合法性进行全面审查,如果审批面积根据甲的

人口已超出法定面积(这与乙的合法权益无关),那么判决本身就站

不住脚,换句话说,作出维持判决是要担风险的,也不实事求是,这

时我们不无遗憾的说行政诉讼法第54条不完全适应审判实践的需

要,因而,我们必须采用民事判决的方式━━驳回诉讼请求,即对被

告的具体行政行为的合法性不作肯定或否定的判断。采取这种判决方

式的合理性是显而易见的:首先,给行政机关纠正错误。去掉瑕疵留

下了可能性,因为既然法院以判决的形式维持了,行政机关也只能将

错就错,即使去掉瑕疵。纠正错误亦成了不合法的行为,也有损于国

家行政机关的威信。其次,易于使当事人息讼,因为当事人难于理解

法院为什么要维持错误的行为,而采取驳回的方式,只意味着当事人

丧失胜诉权,法院把余地留得宽一些比较主动。实践证明,如此处理

效果很好。

从实践中再回到理论上来,我们有理由对一个通行的命题进行反

思:行政诉讼的核心就是对具体行政行为的合法性进行审查,合法

的予以维持,不合法的予以撤销或限期履行“,这种提法太笼统,且

有缺陷,只是对行政诉讼法浅表诠释,未能将行政诉讼的宗旨落

实进去,容易造成认识上的混乱。笔者认为,比较全面。深层次的提

法应当是:对影响原告合法权益的具体行政行为的合法性进行审查,

并作出维持。驳回诉讼请求。撤销或部分撤销。确认违法。限期履行

等相应判决(变更判决是例外)。

针对不同的诉讼请求和审查范围,人民法院应适用相应的判决方

式。具体如下:

①维持判决:只适用于具体行政行为的所有方面都与原告合法权

益有关,并对其合法性进行了全面审查,且合法的情况。

②驳回诉讼请求的判决:适用于无须对具体行政行为的合法性进

行全面审查,但原告的诉讼请求也不能予以支持的情况。

③撤销或部分撤销的判决:适用于具体行政行为侵犯原告的合法

权益的情况,但可视需要,判决被告重新作出具体行政行为。

④限期履行的判决:如果原告诉被告不履行或者拖延履行法定职

责,审查范围界定在被告是否应当履行或者是否应当及时履行而拖延

履行,如果原告有理且仍有履行必要的,应用限期履行的判决;如果

原告无理,对要式具体行政行为(如书面答复等)应用维持判决,对

非要式具体行政行为应用驳回诉讼请求的判决。

⑤变更判决:只适用于具体行政行为的性质是行政处罚,且显失

公正的情况。但是,显失公正也可以作为撤销的理由,通常发生在不

宜变更的情况下,如罚款的同时又吊销营业执照,经审理认为显失公

正(畸重)的,可以维持罚款部分。撤销吊销营业执照部分,这实际

上仍是一种广义的变更,只是以更具有逻辑性的维持。撤销的形式出

现罢了。

⑥确认违法判决:行政诉讼法没有规定确认违法或无效的判

决形式,但审判实践中仍无法离开这种判决。例如,行政机关以口头

形式拒绝履行法定职责,但在作出判决时已没有履行必要的,对此既

不好适用限期履行判决,也不好适用撤销判决或变更判决,更不能适

用维持判决。除了用确认违法判决外,别无他法。对于非要式的违法

具体行政行为或者已经执行终了的违法具体行政行为(如治安拘留。

收容审查完毕)的,通常适用确认违法判决。因为原告提起诉讼的目

的已不在于是否执行被诉具体行政行为,而在于确认这种行政行为违

法,其作用除了能作为原告提起行政赔偿的根据外,它还用来解决某

种法律事实是否存在,某种行政行为对过去。现在或将来的事实是否

具有效力,某种行政法律关系是否存在,是否合法,关系双方当事人

在此种关系中有什么权利。义务等法律问题,有人认为,确认判决可

以是确认违法也可以确认合法,而笔者认为,只能确认违法,否则用

驳回诉讼请求或者维持的判决。

综上所述,人民法院对被诉具体行政行为的审查范围,不应囿于

原告的诉讼请求,而应根据原告。第三人提出的权利主张,就影响原

告。第三人合法权益的那部分具体行政行为在认定事实和适用法律方

面进行合法性审查,无须面面具到。漫天撒网,即以诉讼请求为下限,

以影响原告合法权益的方面为上限,并根据诉讼请求和审查范围,适

当选择判决方式。必须指出:对于那些显而易见的违法具体行政行为,

人民法院无法通过行政裁判予以纠正的,可以司法建议的形式向有关

机关提出。