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定》为起点，其后 2014 年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、《关

于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等中央文件首次提出“三权 分置”的概念，2015 年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》进一步 凸显三权之间的权利关系界定。至此，农村土地政策呈现出农村集体土地所有权、农户承包 权和土地经营权“三权分置”的状态。 

从土地的两权分离到三权分置，不难看出，农村集体土地所有权是不变的，变的是将土 地承包经营权划分为农户承包权和土地经营权两个权利。在朱广新先生看来，“农户承包权 与土地经营权的分离实质上就是物权法理论中权利的理性占有或间接占有与事实占有或直 接占有的分离问题。其显现了从强调权利之所有向追求权利之所用的制度需求”。②对于这两 种权利而言，何为农户承包权？《中华人民共和国农村土地承包法》第 5 条对其有所规定： “农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人 都不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”这里所述就是与其身份属 性紧密相关，取决于农村集体经济组织成员资格的承包权。那么，何为土地经营权？至今尚 无相关法律法规进行明确，然而作为三权分置中的重要一权，对土地经营权的理解直接影响 该政策的具体实施。 

一、分离之土地经营权 事实上，土地经营权也并非凭空产生，其溯源于深厚的社会基础和丰富的实践探索，是

农村土地流转现实引导下的制度创新。首先，从土地经营权的权源出发，有二：一是土地产 权制度的根本性权源即农村集体土地所有权；二是生发该权利的直接性权源即土地承包经营 权。这两种权利都被明确规定在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、论文网

《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规中，因而，土地经营权可以从既存法律体系 中找到出处。其次，从可能产生土地经营权的法律行为出发，有转包、出租、互换、转让、 入股等几种，这几种行为都是土地承包经营权流转的重要表现形式。如前所述，土地经营权 的存在既有其法律依据也有其现实依据。

（一）土地经营权的内涵 土地经营权的创设，其目的是规范农村土地流转，提高农业生产的盈利空间。在 2015

年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中表明：“稳步

推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不 受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。”由此可见，土地经

①  叶兴庆．从“两权分离”到“三权分离”—我国农地产权制度的过去与未来［J］．《中国党政干部论坛》，

2014 年，第 6 期：第 7—12 页．

②  朱广新．土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善［J］．《法学》，2015 年，第 11 期：第 90—92页．

营权应限制于农村集体所有的土地上而排斥国家所有的土地。同时，对于耕地、林地、草地 和其他用于农业的土地，土地经营权也应限缩于耕地上。在 2016 年中央一号文件《关于落 实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中提出：“落实集体所有权， 稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法。”对于放活土地经营权，是指 允许承包农户将土地经营权依法配置给有经营意愿和经营能力的主体。在转包模式下，同一 集体经济组织的其他农户为土地经营权之主体；在出租模式下，本集体经济组织以外的法人、 企业、个人以及本集体经济组织的其他成员为土地经营权之主体，由此可知，土地经营权的 主体具有多样性，在此不再做过多列举。同时，从现有政策不难看出，土地经营权人在权利 行使的过程中要受到一定的拘束。例如：土地经营权人本身没有单独处分流转土地的权利， 其只有在取得原承包方的同意下才能对流转土地实行再流转；土地经营权的期限不得超过承 包户剩余的承包期限，有一个法定最长期限的限制等等。而对于流转土地，土地经营权人是 该土地的直接占有人，这种占有是一种他物占有。综上所述，土地经营权是指，家庭承包方 式下，本集体经济组织的其他成员或者本集体经济组织以外的其他法人、经济组织、个人对 于农村集体所有的耕地享有的限制性占有、使用以及获取收益等权利。 (责任编辑：qin)