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二、现阶段我国权力清单制度法制化存在的问题

我国最早推行权力清单试点的地方在河北邯郸市，在2005年将93项市长的行政权力通 过流程图公示并接受公众监督，到2009年江苏、河北、四川等地又相继开展了县委权力公 开试点，时至今日，国务院各部门行政审批事项汇总清单通过中国机构编制网公开，清单 包括60个有行政审批事项的国务院部门，行政审批事项1235项。这是中央政府首次在阳光 下“晒”。这些权力清单的陆续出现，表现了我国法治建设正大步向前迈进但其中也不可 避免的会出现问题：发展过程中权力清单制度的法律性特征模糊不清；各级地方政府的权 力清单内容缺乏规范性统一的标准；各级地方政府权力清单制度的法律程序层次不明；责 任监督机制方面的缺失问题。

（一）权力清单的法律性特征模糊 在权力清单制度推行过程中不难发现我国并没有明确针对对政府权力清单制度的内涵及其法律性特征的全面系统的规范性法律文件。关于政府权力清单的法律性质问题，即 政府权力清单制度是否为规范性法律文件、是否具有法律效力，我国目前还停留在理论探 索阶段，我国目前的法制体系当中没有明确规定的文件。如果政府权力清单没有法律性， 就是不过是废纸一张，所谓讲权力会被关在笼子里将不可能实现。与此同时，依法行政是 我国政府行政的基本原则，从理论上来讲权力清单是对现有法律法规里规范性法律文件的 梳理和整合，二者应当是具有一致性的，依清单行政就是依法行政、但是现实中必然会出 现矛盾，政府权力清单中遗漏行政权力或者行政权力依据法律修改或废止等情形，使得政 府权力清单行政权力和法定权力没有无法随时保持一致。如果对权力清单的法律性特征没 有明确定位，就会导致权力清单制度的合法性出现问题。

（二）各级地方政府的权力清单内容缺乏规范性统一的标准 目前我国各地方政府公布的权力清单在内容方面不符合我国法制统一的原则，各地方内容有很大的不同。同时对政府权力清单制度的内容并没有统一的规范，因为行政权力的 认定标准各不相同，其所公布的政府权力清单内容表现会截然不同。例如，同为省级行政 机关，辽宁省《省政府工作部门权责清单》公布的各项行政权力共计为 1900 多项，湖南省《关于公布省政府工作部门权力清单的通知》中各项权力事项共计 4900 多项。排除各 地方发展水平的差异，更多的是各地方政府在编制权力清单制度时的标准不统一。目前， 我国各地方在梳理和编制政府权力清单时缺乏统一的标准，主要表现为认定行政权力的法 律依据不统一，行政权力的类型标准不一致。首先，任何行政权力必须有法律依据，然而 对其的认定，各地政府并不统一。有的地方认定的法律依据有法律法规以及规章，有的地 方除此以外认为还有其他的规范性文件。其次，对行政权力的分类标准又大相径庭。有的 地方政府将行政权力按照行政许可权、行政处罚权、行政强制权等九大类，有的地方政府 则分为原始权力、常用权力、非常用权力等。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单 制度的指导意见》，地方政府在编制权力清单制度时要按照行政权力类型作为划分标准。 清单分类不详细。文献综述

（三）各级地方政府推行权力清单制度的法律程序层次不明 在清单制定和实施过程中，有些地方主动实行权力清单制度，对行政权进行规范和控制。但并不是每个地方都是这样，从编制主体来看，由于制定清单的主导者就是执行者， 所以难免会存在漏洞。有的地方清单内容比较具体，有的地方清单比较笼统，有的看似减 少了法外的权力事项但只是一个又一个的合并同类项，握在手中的权力不减反增。“那些 看起来小而美或整齐划一的权力清单未必清晰可辨，有些只是换了个名头，有些做法甚至 只是把碎片化的权力整合为更大的权力而已。”5有的地方消极怠工、阴奉阳违毫无进展， 表示行动并未行动。这完全取决于政府的自身觉悟不够。造成这一现象的原因在于：监督 力度不强、政府自我认识不到位。再者，国家权力机关在制定和编制政府权力中没有发挥 其作用，很难保证制度完全符合法律规定，最后作为规范性法律文件，缺乏批准生效程序， 必须具有相应的变更程序。 (责任编辑：qin)