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2  研究内部行政规范性文件外部化的判断标准的理论和实践价值

2.1  进一步明确行政复议和行政诉讼的受案范围

近年来，在行政活动中，政府部门及其公职人员有时并不仅仅依据法律进行行政实务，而是更多的依据自己制定的决定、命令、措施等内部行政规范性文件。而当内部行政规范性文件的效力突破了行政机关的限制而影响到行政相对人时，就是本文所说的内部行政规范性文件的外部化。根据新《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，外部行政相对人认为国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起行政诉讼或行政复议时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。此时，如果对内部行政规范性文件外部化制定一个判断标准，则可明确地将那些侵害外部行政相对人合法权益的内部行政规范性文件纳入到行政复议和行政诉讼的范畴，而对于不影响行政相对人合法权益的内部行政规范性文件人民法院则不予受理。这样，在新行政诉讼法的最新规定，及行政复议法之前就有的规定下，将进一步明确行政复议与行政诉讼的受案范围。

2.2   增加对行政相对人合法权益的救济途径

在过去，由于我国行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，而抽象行政行为则被排除在外，这就导致了大量的内部行政规范性文件在肆意侵害行政相对人合法利益的情形下，行政相对人只能寻求行政复议这一条救济途径。究其原因在于，一方面，我国行政诉讼法在这一方面的规定确实有所缺失，另一方面，在具体案件的审理中，该内部行政规范性文件是否属于行政诉讼的受案范围，法院有时也无法确定，因而将案件予以驳回。但新修改的《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这也就意着，起诉行政规范性文件已经有法可依。而此时，通过研究内部行政规范性文件外部化的判断标准，将内部行政规范性文件与外部行政规范性文件区分开来，则可以解决法院的困惑，从而在有法可依的制度下，使得行政相对人的合法权益得到更加充分有效的救济。

2.3   规范行政机关的文件制定，促进行政机关依法行政

在行政执法实践中，内部行政规范性文件又被称为红头文件，其原因在于内部行政规范性文件在代表国家行使各项行政管理职权时，常套以象征国家机关权威的“ 红头”。 但目前由于我国对“红头文件”的监督管理工作尚没有实现有效的规范，因此，一些行政机关常在经不住利益的诱惑下,制定一些“创收性红头文件”。如，故意给行政相对人设定行政许可、处罚、行政事业性收费的要求以及胡乱行使行政强制措施等等侵害行政相对人合法利益的违法行政行为。并且一些行政机关制定“红头文件”的程序有时并不严格依照法律进行，往往只是根据某一领导的一个批示甚至是一句话或者一次大会发言, 便匆匆起草制定。同时，行政机关的内部的职能部门本身也存在有效的规范，如，部分行政机关的内部职能部门常常是各行其是, 对重要的 “红头文件”并不进行认真、周密的调查研究, 更没有在一定的范围内与相关人员进行讨论和磋商, 听取广泛意见,最终便草率地发文或公布。 但这并不意着所有的红头文件制定程序和内容都违法，因为在司法实践中，也有部分红头文件依法制定并依法执行。所以，对于内部行政规范性文件外部化的判断标准的研究十分必要，其将有利于行政机关规范其内部行政规范性文件的制定程序，并督促行政机关依法行政。 (责任编辑：qin)