合作治理是基于历史发展趋势的一种构想。在目前的社会条件下，广义的社会自治的成长土壤还未丰沃，尽管我们的政府正朝着合作治理的方向努力，但现阶段的社会条件仅能够为狭义的社会自治模式提供生存环境。因为目前的社会自治是附有前提条件的，它必须在政府已经建构的或正欲建构的公共秩序内运行。政府要建构代表广大民众意愿的公共秩序，则需要为目前的社会自治提供条件，包括提供相关的组织运行规范、政治参与和自我表现的激励、自由发展的氛围、自我治理的行动指导等，其中对社会组织自治的行动指导将促使社会组织不断地自立自强，最终发展成为未来社会多元治理的中流砥柱，这对于政府目标的实现以及合作治理的形成具有重要意义。同时传统管理模式也可能对目前正处于起步阶段的合作治理施加阻力，致使合作治理暂时难以实现操作层面上的突破，但社会的发展趋势将会帮助合作治理模式冲破这层阻力，迎来操作层面的曙光。尤其是在现在社会自治型组织如雨后春笋般不断涌现的情况下，管理者与被管理者之间不再泾渭分明，而是开始模糊和消融界限，趋向一种更和谐的关系，“合作治理体系更加趋于完善并成为实践”这一人类共同的向往将指日可待。

二、政府角色的转变历程文献综述

从政府职能发展历程我们可以看出政府在不同阶段对自身角色有着不同的定位。政府的职能从其历史发展阶段来看可以分为控制主导型和服务主导型，这样的职能变化主要根源于政府对自身的角色定位。也就是说，如果政府定位在通过控制的方式去作用于社会的话，就必然会依赖控制路径来治理社会，服务主导型亦然。在人类社会的早期，为了谋求社会的稳定以及实现政府（王朝）的统治，政府就必须采取有效的控制手段来管理社会，一般是通过暴力和以暴力支持为后盾的统治手段去实现。随着社会的发展，政府角色由统治型向管理型转变，其职能内容也出现了多样化的趋势，除为社会秩序提供规范的对照外，更多的是要促进经济的增长和社会的发展。因而，通过暴力和以暴力支持为后盾的控制社会的方式不再是政府最主要的功能。尽管如此，政府依然具有控制社会的属性，只是改变了控制的方式——“通过制度化、科学化的方式去实现对社会的控制。” 从一定意义上来看，此时的政府对社会的管理体现出了更加充分的控制上的科学性。这是一种完善了的控制技巧，隐蔽而精妙，尤其是政府不断地采用新的科学技术手段优化行政结构，从而不断增强自身控制社会的能力。同时，政府还擅于利用民众对民主的需求和呼吁，在一些旨在实现政府对利益集团的承诺但又不能直接公开进行的活动中，政府可以披上民主的外衣更加隐蔽地达到其目的。控制型政府角色的这些利好使得政府极不情愿失去其控制地位。尽管如此，历史滚滚向前的车轮依然在敦促着政府转向更为民主科学的引导型角色