三、设区的市地方立法权在行使中存在的问题

（一）地方立法权限的模糊文献综述

我国《立法法》中关于设区市地方立法权的修订一波三折，相应的权限也随之变化。最初立法权限包括由城市管理主导的三个方面：市容卫生、环境保护和城市建设；后来立法权限修改为三个重要的并列性项目：城市管理、环境保护和城市建设；最终立法权限扩大，包括环境保护、历史文化保护和城乡建设与管理，至此内容增加到46条。从这三次修稿中可以看出中央对城市管理的概念界定模糊和权限范围的不明确，同时这也增加了社会对《立法法》关于设区的市地方立法权权限规定的争议，其中城乡建设与管理问题尤为突出。

《立法法》在修改后依旧存在很大的争议，一个“等”字引发的争论，导致关于第72 条规定的三大事项后面的“等”字分为两派。一派坚持“等内等”的限制性解释，认为无需对等字过度解读，设区的市地方立法权仅仅指三大事项而无其他；另一派则坚持“等外等”的扩大解释，认为“等”字有扩大的意义，对它做出的解释可以包含进三大事项中，三大事项有可能被无限解读和扭曲。虽然如此，坚持扩大解释的一派是有一定的依据，首先，宪法中同等事物同等对待，三大事项与相关法律法规中的事项在性质上是同等的，以城乡建设与管理为例，如果对城乡建设与管理这一事项赋予地方立法权，与之同等级、类似的城乡的规划、公共和基础设施的建设等事项也应赋予地方立法权 。其次，法律明确规定为“等外等”，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在“全面贯彻实施修改后的立法法”中明确指出：“这里的‘等’,无需做出过多的解读，等字是无意义的。但是在具体工作中遇到具体问题，如不能自己把握解决，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通，这里的等字可以扩展，但有限制。”