北京城市发展中打工子弟学校相关问题与法律政策适用情况

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717120

改革开放以来,随着经济建设的发展需要,大量的农村剩余劳动力进入城市的各行各业,为经济建设提供了充足人力资源的同时,也带来了许多社会问题。其中,外来务工人论文网员的随迁子女的就学问题愈发引起社会关注。而北京作为中国的经济。政治。文化中心,其城市的建设发展吸纳了大量的外来人口,加之北京实行严格的户籍管控制度和相关人口政策,外来务工人员子女就学难的问题尤为突出。打工子弟学校的出现――专门接收外来务工人员随迁子女的一类私立性质的学校,为解决此类问题提供了一种途径。随着时间的推移和北京城市职能的发展,打工子弟学校的发展也出现了诸多弊病,亟待解决,也是对现行相关法律政策提出的新问题。

1北京市打工子弟学校的发展概况

调查显示,北京目前外来人口在800万人以上,义务教育阶段流动儿童已达50万人,而全国范围内的流动儿童在1200万人以上。北京作为中国的政治文化中心,其出台的政策极具指导意义。要想解决这一系列问题,我们必须要厘清打工子弟学校的发展脉络。

改革开放后,北京经济高速发展,外来务工人口数量迅速膨胀,与之而来的是外来务工随迁子女的就学问题。由于其本身的流动性,加之北京公立学校严格的准入门槛,除少数人支付不菲的择校费得以入学外,其余适龄儿童皆面临就学难的问题。这时打工子弟学校“应势而生,以其极低的入学门槛。低廉的学费。宽松灵活的管理方式等针对流动人口设置方面吸引了众多打工子弟入学。此类办学模式在北京迅速扩展,仅石景山区最多时便有21所登记在册,招生15000余人,而海淀。朝阳等人口大区动辄上百所学校,招收了大量外来务工人员子女。打工子弟学校成立之初,大多没有办学资质,得不到教委和政府部门的承认和扶持,处于非法办学“的边缘地带。

以石景山区的HA学校为例,其办学之初仅是菜地旁边搭建的简易棚子,招收了附近七八个孩子,老师即是校长本人,一名进城务工的退休女教师。后随着规模的扩大,逐渐转入四合院。废旧厂房,也面临过拆迁和难以负担的房租被迫搬迁的情况。最窘迫的时候,甚至租用?^殡仪馆的房屋办学。直到2003年经教委和政府相关部门考核评定,予以颁发办学许可证,这种情况才有所改善。HA学校的早期办学历程是大多数打工子弟学校的缩影,可更多的打工子弟学校,或面临凋敝,或被取缔拆迁。HY小学便是其中之一,在2016年7月被通知因拆迁而停止办学,一部分学生转入其他打工子弟学校就读,少数回原籍上学,而接近半数留在在京打工的父母身边。这无疑又产生了一个社会问题。

由此可见,打工子弟学校是一个牵扯众多的矛盾体。一方面,打工子弟学校不符合民办教育设立的合法条件,多为非法办学。其校舍简陋。师资薄弱也存在不规范收费和难以监管等问题;另一方面,打工子弟学校一定程度上解决了流动儿童入学难的问题,保障了适龄儿童接受教育的权利,弥补了北京教育资源的不足,客观上维护了社会秩序。如果短期内大规模清退。取缔,必将产生更为严重的社会问题。加之,打工子弟学校是一副重担,一头挑着城市流动儿童受教育问题,另一头挑着留守儿童这一社会热点问题。打工子弟学校问题,是北京城市发展。职能定位中绕不开的一步,必须实事求是地注重法律法规与政策的制定与适用。

2针对存在的问题,现有的政策与法律法规的制定适用情况

打工子弟学校是一种特殊的民间自办学校形式,在北京外来人口迅速增长的年代里分担了一部分教育职能,而随着北京城市发展的新一轮规划的开始,也掀起一阵取缔打工子弟学校的浪潮。然而北京现行的政策法规似乎不能很好地解决后续问题,撩拨着首都城市文明发展的敏感神经。

第一,流动儿童入学门槛高,北京现行公立教育体系难以满足教育需求。目前北京针对外来务工人员随迁子女入学实行两为主“政策,即以流入地政府管理为主,以城市公立学校接收为主。这样的政策不符合北京公立学校的实际承载力,实践中往往效果不佳。而且流动儿童就读北京公立学校普遍需要五证“,即暂住证。务工就业证明。实际居住证明。户口所在地乡镇政府出具当地没有监护条件的证明以及户口簿,这样烦琐复杂的手续,显然对于外来务工者是一道极高门槛。加之各区实际操作中缺乏统一的规定和标准,有些学校需要七证“――即同时还要求提供借读证和学生接种本,打工者往往只能望学兴叹“。除了这些变相阻碍入学的畸高门槛外,就读公立学校还要缴纳价位不等的捐资助学费,这些僵硬的指标政策生生地把流动儿童挡在了公立学校门口。第二,学校关停中存在制度漏洞,流动儿童分流安置仍是问题。北京自2001年开始多次集中关停打工子弟学校,按照分流一批。规范一批。取缔一批“的原则,大批未经审批合格的打工子弟学校遭到清退,理由多为存在消防隐患。那么,怎样的标准算是审批合格,留下来的教委委托办学“学校又是否全部合格?实际操作中却缺乏统一的审核标准。以朝阳区为例,负责安置分流打工子弟学校的是朝阳区社会力量办学管理所,这是教委下属的事业单位,发挥着协助教委管理民办学校的职能。其工作人员不属于公务员范畴,可以自办学校,但在缺乏透明的教委委托办学过程中,工作人员自办学校却取得委托办学资质,则不免有以权谋利之嫌。被分流安置的学生大多再次进入了相同性质的民办学校,并没有融入公立教育体系,仍然没有摆脱流动性质。加之教委委托办学“资质发放不透明,并没有采取招投标等公开方式,制度程序的实际执行还有待考量。[1]而且在关停过程中,不乏强拆。打压的现象,在强制执行的行政力量面前,校舍被推倒,而大量的学生却没有妥善安置,重新陷入失学境地。第三,行政干预严重,适龄流动儿童的受教育权难以保障。宪法以及义务教育法明确规定受教育权是公民的基本权利,任何组织或个人不得阻碍适龄儿童接受义务教育,可见保障流动儿童在京接受教育是北京市政府制定教育政策中应该予以保障的部分。对此,北京市教委制定下发了北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法。该法规明确划分了对于流动儿童的教育的责任,由各区公立学校分担,各级政府负责监督扶持。而在实际操作中,公立学校往往设置严格的准入门槛,其原因多是担心学风。校风被带坏,影响升学率。难以管理等借口进行推脱。政府部门缺乏监管力度,各区标准不一,变动频繁,难以依据。有些地方有教育洼地“的说法――城市管理者担心打工子弟求学问题解决好了,会造成教育洼地“,吸引更多的打工子弟涌入,使城市不堪重负。这种种现象是将市民利益凌驾于公民利益之上,此类地方保护主义可谓是集体自私,是对打工子弟的受教育权利的极大漠视。而一味地取缔打工子弟学校,却不进行引导扶持,这样只堵不疏的做法只会引发更多的社会问题。普及义务教育是政府的责任,但这并不意味着义务教育阶段的学校全部要由政府来办。如果可以实事求是地看,打工子弟学校的存在,弥补了政府多年来未履行的职责,填补了单一公办学校模式没有发挥作用的空白,为城市的流动儿童打开了接受教育的一扇门。

第四,新修订的民办教育促进法在京落实关于打工子弟学校情况尚有疑问。该法中明确规定义务教育阶段不得设立营利性民办学校。而对于非营利性民办学校的定义是学校存续期间举办者不取得办学收益。学校终止时不能分配办学结余。[2]而打工子弟学校的办学者,其本身大多也为来京务工人员,没有深厚的资本后盾,办学目的除去公益性外,也为了养家糊口,一般都具有营利目的。如果依据法条,是否该将打工子弟学校全部取缔呢?新法出台的目的是为了适应社会发展的新趋势,满足差异化需求,维护办学者的合法利益,但一刀切“必将把流动儿童教育推向冰点。新法对政府提出了新要求,要加强对民办学校的扶持力度,完善两类民办学校制度体系和管理方式,规范前所未有的营利性学校,落实非营利性学校的鼓励扶持政策等,那么北京又该对打工子弟学校的清退作何打算,尚未分流安置的流动儿童又该如何安排,这也为法律的实行提出了新问题。

3针对现有问题探讨改进的可行性意见

第一,政府部门要加大扶持与引导打工子弟学校,使其更加正规化,将其纳入公共服务体系中。打工子弟学校解决着数以万计的流动儿童受教育问题,是北京教育体系不可忽视的部分,是基础教育中的重要组成。而现行的法律法规也主张发挥民办教育的服务性职能,规定加大财政扶持力度。所以,对打工子弟学校加大扶持力度与财政投入。肯定其地位,是合理合法的。不能因为部分打工子弟学校暂无办学资质就强行取缔。不能将对民办教育的资助等同或窄化为对民办学校的财政资助。打工子弟学校同样是民办教育的一分子,理应认可其社会作用,纳入财政支持的体系。[2]克服这一对民办教育政策分析和政策实践中的偏见。

第二,规范政府行政,立法明确。司法公正,使打工子弟学校政策标准化。稳定化。要由立法机关实际调研后,制定权威。统一的标准,以供各区规范打工子弟学校办学参考。杜绝地方性行政法规制度法出多门,检查监督机制要随之完善,将流动儿童的入学情况纳入当地官员的考核当中。加强政策一贯性,实际应用过程中听证群众呼声。要减轻行政主导权重,基层要做到知法守法,使打工子弟学校待遇统一,关停并转时杜绝非法暴力执行的情况。上海地区政府的履职促进了打工子弟?W校规范化,也带动了城市规划发展,验证了合法行政对于规范打工子弟学校办学的重要性。

第三,打工子弟学校建立动态学籍及电子档案系统。现存的户籍制度是阻碍流动儿童入学的一大难题,如果建立了动态学籍和电子档案,一方面,可以简化流动儿童入学手续,降低就读公立学校的门槛,便于部分审批不合格的打工子弟学校平缓退出;另一方面,打破学籍桎梏便于流动儿童在京完成义务教育后,回原籍可以无缝对接继续接受教育,分担首都人口压力,减少流动儿童失学后,留在北京子承父业“的情况。

第四,以学控人“在北京城市规划中效果有限,发展教育仍是最佳疏导方法。以取缔打工子弟学校的方法来减少外来人口的效果不明显,更不科学。打工子弟在京就读,大多希望通过教育来改变命运,如果在义务教育阶段就无学可上,他们只能延续父辈的职业,继续在京从事劳动密集型行业。形成的一个恶循环,反而增加了北京的外来人口。可见,强制取缔打工子弟学校,是掐断了这些家庭的梦想,会造成更多的文化素质较低的人滞留北京,由此又需要投入多少财力精力去疏散人口,光是维稳的一项支出就会庞大到难以计数。在京津冀协同发展战略下,提高受教育水平是调整升级产业结构重要的手段。北京的城市建设和管理也几乎可以说是全国最严格的,当然这种严格的产物很有可能是多方妥协的结果而非最佳解决方案,但是教育不能成为妥协的牺牲品。应多方面地满足各个阶层的教育需求,将教育纳入城市规划纲要中。积极探究打工子弟学校发展的新模式是适应北京未来发展的必经之路。

北京的城市发展规划对现行的教育体系提出了新要求,打工子弟学校的变革与发展必是北京开放包容的重要体现。进入北京的高水平高素质的人才同样在与日俱增,他们也在为北京打工“,是该到了重新定义打工子弟学校“的时候了。打工子弟学校见证了北京的高速发展,现在以及未来还将发挥着重要作用。北京作为首都更应该是首善之都,其对打工子弟学校的政策是全国的风向标,打工子弟学校办学问题研究会有更为深远的意义。

北京城市发展中打工子弟学校相关问题与法律政策适用情况