内容提要:以新一届政府的农村新政为标志,中国农村发展进入了一个令人鼓舞的黄金时期。在以工促农。以城带乡“政策导向确立。政府投入大量增加的有利条件下,农村发展的制约主要是治理不善。好的政策怎样获得好的执行,正在困扰着农村工作;政府如何管理乡村社会,仍然深陷传统体制的泥沼。实现农村和谐发展,需要建论文网立政府与乡村社会的新型关系,核心是革新基层政府运作,激活乡村民间力量,探索多中心治理“的乡村治理范式。

去年初冬,我到北方农村调研。在一个村庄里,旁听了几位老太太的聊天。这几位老人都是资深村民,年长者八十几岁,年轻者也逾七十,正在村头闲坐。一位老人说:美国人打伊拉克,原来准备死一千人就行了,现在死了两千人,仗还没有打完“。另一位说;打仗的事情没有谱,连村里种菜不也让日本人坑了吗?原来说好了,这里的日本公司收购,但秋天又不要了。你看路边那些被扔了的菠菜。罗卜,一堆一堆的。“又一位老人说:土地是越来越金贵了,听说村里又卖出去十几块宅基地,都是卖给了城里人“。还有被被征走了的那些地,说是要修大路,建什么公园,推土机来推了一天,又被村里的年轻人赶跑了,早知道还不如继续种“。老人们的闲聊,兴致很高,话题很广,也许其中有的耳朵不好,说话的声音很大。她们还谈到县政府盖大楼,说包工头都是县委的亲戚,还谈到邻村发生的集体上访,说有北京和省城上学工作的人用电脑发来文件,教给村民怎样起诉乡镇政府。听了这些老人的讨论,我想到了进村的时候,一个在田里种菜的村妇女居然问WTO对于种西红柿有什么影响“,还说到孩子越来越难管,经常在网巴里玩,知道天南海北许多事情。品味着这些闲谈,我恍然若有所悟,这也许就是所谓全球化“,或者说,这是在村落里可以感受的全球化“。

我没有专门研究过全球化问题,只是接触过一些文献,参加过几次研讨会。全球化难以定义,却不难理解。这是一种我们可以感同身受的社会潮流,是全球范围内经济。技术。信息。文化越来越共通和共享的趋势性力量。这种力量创造就业和生活,改变观念和行为,不仅影响了现代城市,也影响了偏远乡村。本文试图分析,在全球化的宏大背景下,在当前农村发展进入新阶段的具体情况下,中国农村需要新的治理范式。

一．农村发展需要好的治理

村庄开放带来与外界资源。信息的充分交流,特别是人口的流动,为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活,也在改变村庄内外部关系,改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争。如何处置一个紧急事件,都被村民直接关注并成为议论评点的,而乡村内部的事情,农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看,农民获得外部信息变得快捷方便,大量的国家政策通过大众传播工具发布,传统的逐级传达文件似乎变成多余,普通农民往往比县乡干部更懂政策。政策传播不再被官员垄断“,基层政府领导“农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看,农民更有力量反作用于政府,当农民为某些事情而抗争冲突时,如选举纠纷。征地纠纷。环境破坏。干部腐败等问题,因为信息共享,农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便,农民也更加容易获得外部的支持。比如,一场村民与乡镇政府的征地谈判,农民往往有远在北京上学。在上海经商的村里人在政策信息。斗争技巧。上访资金的支持,甚至有国外人士。媒体的直接关注介入。这个时候,基层政府面对的,不再是孤独无援的几十个普通村民,而可能是一种巨大深远的社会网络。在这样的情况下,政府应该认真考虑如何调整行为,改善与乡村社会的互动。

上个世纪九十年代中后期,中国出现了空前严峻的三农“问题。有基层干部将问题的表现概括为农村真穷,农民真苦,农业真危险“。那些年里,中国农村确实状况堪忧:经济方面基本上处于停滞,农民收入连年徘徊,生活艰难;社会方面可以说全面滞后,农村的教育。文化。卫生。社会保障等问题不断堆积,公共服务严重短缺;政治方面,则信任和支持明显下降,农民与基层组织的关系空前紧张,冲突性事件频仍。反思这些问题的生发过程,我们可以从多个方面找到原因。本文认为,主要原因在于政策导向发生偏差,重视城市而抑制乡村,农村和农民在宏观决策中被忽略。那些年里,农业和农村工作虽然在认识“上提得很高,但是,就实际工作来说,说空话多,办实事少。特别是九十年代中后期,不仅在整治农民负担过重方面措施不力,大量农民为地方苛政所苦,而且政策上严重歧视农村,对农民流动就业横加打压,更使得农民陷入了内外交困的境地。十六大以来,中央政府切实重视解决农村问题,以工业支持农业,城市反哺农村“为方针,坚持多予少取放活“,使农村走上了健康发展的道路。新一届政府的农村新政,基本着力点可以归结为两个方面:第一,给农村有力的经济支持,这种支持包括采取若干有力的措施增加农民收入,如取消农业税,直接补贴粮食生产等,也包括在发展农村教育。医疗卫生等方面增加投入,这些措施不仅显著地加快了农村经济发展,而且有效地推进了经济发展和社会进步的协调;第二,切实保护和张扬农民的权力,包括断然废除主要针对进城农民的收容遣送条例“,取消农民流动就业的若干歧视性政府规定,也包括采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯,高度重视解决农民工工资等问题。所有这些努力,都真正体现了以人为本的执政理念。因此,近几年不仅农村经济迅速复苏,而且农村中的若干冲突和危机因素被化解或者有效抑制。现在是八十年代初中期以来又一个农村发展的黄金时期。可以说,如果没有近几年的农村新政,农村不会有现在这样的良好局面,相反,将会是危机四伏且局势动荡。

但是,当前农村发展的良好局面,仅仅是个开始,不可以估计过高。本文认为,现在农村发展的突出问题是:政策导向转变以后,这些好的政策路能否能被好地实施,能否充分发挥作用,特别是投入增加以后,这些投入能否充分惠及农民,或者说这些钱能否真正花好。换一个角度看,问题的关键是如何充分张扬农民的社会。经济和政治等多方面权利。应该说,好政策如何落实好,这已经不是农村工作的新困惑。前不久,教育部前副部长张保庆在谈到教育发展中的问题时说:中国很多问题就是政令不通。“随后,他接受上海东方卫视今天的中国栏目专访,又一针见血地指出:现在发了很多文件,包括国务院发的文件,包括我们教育部发的文件,大部分都没有落实。有20％。30％落实的话,就不是现在这个状况了。他们以发文件代替落实。以开会代替落实,根本就不是在‘干’上来落实,这是不行的。“(东方网2006年1月21日)。其实,政策在执行过程中走样或者消解,以开会代替落实,以发文件代替落实,是地方政府运行的重要特色,在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题,说简单了就是抓工作不得力的问题。说深刻一些,是政治家的政治承诺和政治主张,如何在政府体系运行得到体现的问题,或者反过来说,是行政体系是否与政治家的设想相一致的问题。政治家的施政路线,往往在官僚机器面前变得苍白无力,这其实不是中国的特有问题。但是,在中国当前的情况下,联系农村工作的具体实际,这种政治主张与政府运行不协调的问题特别严重。在不同层级政府之间,有这种不协调不合作的问题;在同一层级政府的不同部门之间,也有不协调不合作的问题。从具体表现看,有的是政策精神的公开冲突,也有的是政策执行的暗中抵制,也有的是政策资源在运行中层层侵蚀。从最简单的事情来说,中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中,一层一层有若干流失,政府专项资金在落实到具体项目的过程中,一层一层有若干抛冒滴漏,这些问题困扰着政府,更困扰着农民,困扰着农村发展。按照世界银行报告和联合国有关机构的理解,这些问题都属于治理“(GOVERNANCE)问题,特别是政府治理问题。解决这些问题的过程,是一个改善治理的过程。在这样的过程中,政治运作中的地方就显得特别重要。借用美国前众议院议长TipO’Neil的话说,就是一切政治都是地方政治“(AllPoliticsIsLocal“)。

现在,在农村问题研究中,治理已经成为一个非常流行的话题。其实在研究者的运用中,对于这个概念的理解是很不一致的。本文在这里主要用世界银行专家所理解的治理“(GOVERNANCE)概念。世界银行1992年年度报告的是治理与发展。世界银行的专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要,特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于,有了钱还有要好的治理“,才能有理想的发展。在追求发展的时候,许多政府没法进行有效的治理,或者说存在着治理的危机,严重损害了发展。治理的问题包括了若干方面,如政府腐败,官员缺乏忠诚和民众的信任,公共服务领域的低效率,社会冲突缺乏有效管理等等。因此,要发展必须要治理,发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中,基层干部对于治理“的一般理解,主要是农村社会经济有诸多乱象“,需要整治。管理。解决。如在许多年前,许多基层政府设立了综合治理办公室“,这个办公室“通常和治安联防队“一起办公,有时候也以计划生育工作队“的面目出现。这里的治理主要是加强管制。严厉整顿的意思。我们在这里采用新的理解:

治理“根本上不同于统治“,统治“必须要向治理“过渡。在统治过渡为治理的情况下,承担维持社会秩序。协调社会发展的,将是多种主体,既有政府组织,也有非政府组织,有盈利组织,也有非盈利组织,既有个人,也有利益集团,既有政府动员,也有社会运动等。在这样的治理体系中,多种主体相互依存,通过参与“,谈判“和协调“等合作的方式来解决冲突,实现一种良好和谐的秩序。今天的中国农村,特别需要这样一种治理“理念来指导农村工作。进一步说,农村发展需要治理范式的转换。

二．改善治理的关键是革除政府积弊

就中国农村而言,虽然改善治理不能仅仅依靠政府,但是,治理的问题主要表现在政府系统。因此,我们讨论治理必须先聚焦于政府治理。中国改革发展的成就卓著,在此过程中,政府体系的革新也相当可观,首先必须充分肯定。本文认为,这种肯定大致可以集中在两方面:第一,中国的发展是政府主导型的,因此发展的成绩里政府自然功不可没;第二,在中国改革发展的过程中,政府自身也在变革前进,正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变,如减少审批。增加透明。精简人员等,有若干不俗的表现。但也必须承认,政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为,政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有:政治信任弱,政府效率低,公共服务短缺,问责系统短路,社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是,公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因,有政府财力不够问题,但主要是政府治理问题。

本文认为,在农村工作中,政府治理存在的问题主要表现在以下方面:

其一,从日常运行看,基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多,特别是做了许多不该做的事,做了很多没有实际效果的事。政府花在做秀“方面的功夫太大,成本太高。其实任何政府都需要做秀“,问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来视察“调查“为例,基层每每大动干戈,全面动员,精心包装,反复演练,甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海,上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型。包装经验上边,而对于那些为农民所需要,但是就政绩而言难以显山露水的事情,则很少兴趣。汇报工作的时候,往往强调开了多少次。发了多少个文件。成立了什么样的领导小组,应付的主要是嘴皮上的活儿“场面上的活儿“。与此同时,许多应该做的事情却没有兴趣做,或者没有认真做。在公共服务领域,从乡村基础设施建设,到生产信息技术服务,从教育到卫生,农民的服务需求很广泛也很强烈,但是,基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓,但是,抓的办法不对,比如要求为农民做实事,建立工作责任制,这些事情本身是应该做的,但是,方法依然是行政命令,发文件,搞会议,搞了许多考核检查,大搞形式主义,往往把实事办成了虚事,把为农民服务搞成了给农民添乱。

其二,从上下关系来看,上级政府集权程度太高,权力和利益主要被上级操控,下级苦不堪言。这个问题可以说是日常运行问题的直接动因,因为上级过于集权,在各个上边拿捏了下级的命运,所以下级主要上级而活,大量工作是做给上级看。总的来看,在市场经济迅速推进过程中,政府权力正在退出越来越多领域,社会本身的自主运行程度不断提高。但是,就政府体系的权力运行本身看,上级集权程度太高。与社会经济发展要求相比,这种上级集权越来越不适应;与改革中期比较,这种上级集权也在许多方面趋于强化。许多基层干部认为,现在上级政府集权比八十年代中后期还严重。集权主要表现在三个方面:(1)在财政分配格局中,乡镇被县级拥挤压盘剥,县被地市挤压盘剥,基层政府承担了许多责任,没有相匹配的财政支持。上级政府手里集中了多过的项目资金,这些项目在安排上的随意性又很大,没有一个公开公正的程序,暗箱操作,幕后交易,用内部的话说,是这些钱给谁都是给,就看谁能活动“。在这种情况下,基层领导干部的很大精力是用在向上级领导部门跑关系上。(2)在政府权力配置方面,近些年来越来越多部门被垂直管理,作为基层政府的乡镇已经徒有其表,人员机构庞大但是行政能力羸弱,根本上不具备一级政府的管理职权。但是,在上级的行政压力下,许多事情还必须完成,又没有合法手段,那就只有作假或者硬来。(3)在人事管理方面,虽然近几年在某些地方有直接选举。公开选拔。全委会票决等改革措施出台,但是总体而言,干部任命的权力主要集中于主要领导个人。越来越多的下级政府领导是由上一级机构下派人员来充任,下级机关成为上级机构安排干部的出口。如县的党政领导越来越多来自地市机关,乡镇领导越来越多来自市县机关,县委的秘书可以直接派下来担任乡镇的主要领导。从实际效果来说,负面影响很大,一方面,上级派下来的干部没有基层工作的经验,往往难以做好工作,另一方面,对于那些长期在乡镇直接做农村工作的干部是一个很大打击,压抑挫伤了当地基层干部的积极性。人们通常看到,就弄虚作假。贪污腐化。贪赃枉法的一般情况而言,基层干部似乎更放肆更赤裸裸,但是,调查发现,基层干部坚定地认为问题的根源在上边。本文也认为,根本上是这种集权产生了形形色色的政府腐败,也导致了政府运行的低效率。

其三,从激励结构看,政府部门的自利性成为诸恶之源“。这种以自利性为特征的激励结构,则可以解释严重的上级集权现象,即上级处于自利而集权。传统理论认为,政府作为阶级统治工具,本身没有自己的利益,但现实不是这样。我们只承认政府不应该“有自己利益的话,但是,我们不能无视他们确实有自身利益。组织学领域的大量研究已经证明,科层组织的行为常常是非理性的。造成这种非理性的原因,一方面是组织本身有信息加工能力和组织结构的局限,另一方面因为

组织首先是一个政治联合体,其决策是各种利益力量相互冲突。相互妥协的解决,因此必然偏离经济学意义上的最优化目标。在政府运行体系中,我们发现,从上层政府部门就开始冲突,所谓文件打架“,各有各的文件,到基层,则往往是对于上级文件各取所需地理解和执行,根据本部门利益的考量各行其是“。政府内部约束软弱,外部约束又没有建立起来,因此,许多农村政策“被传导到部门以后,成了政府部门自己的收获“,对于农民则可望而不可及。比如培训农民的专项投入被用于政府部门自己改善办公条件,扶持贫困农户的专项资金被发了干部工资,修路的款项被挪用了还欠下的招待费,等等,此类现象在农村可谓俯拾皆是。

其四,从政府和社会的互动过程来看,主要问题是政府力量过于强大,社会力量过于弱小,两种力量失去了平衡。政府行为的诸多问题,当然与政府自身监督监察系统的软弱无力有关,或者说,这种监督检查系统的运作机制本身就不合理不科学。但是,如果放在大的社会环境来看,社会的软弱“也是非常重要的原因。借用公司治理的理念来说,社会是作为政府的客户“,或者说是消费者“,这个消费者群体的能力较弱,利益表达的机制不健全,就会导致政府比较多的恣意妄为,如同老百姓说的店大欺客“。如果消费者的维权能力比较强,积极主张自己的权力,厂商的服务意识会增强,服务能力也会提高。这就是一种双赢“的局面。在海外学者关于中国基层政治的研究中,国家与社会的这种双赢“机制已经有重要分析。美国普林斯顿大学政治学博士王旭日关于中国村民自治的研究发现,基层民主实践在一些成功的地区产生了国家和社会权力互强的效果,即它同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力。这就表明,对于新的社会力量的授权并不必然削弱国家管理社会的能力,国家与社会并不总是处于零和搏弈的竞争之中。麻省理工政治学系教授Lilyl。Tsai关于中国农村公共服务的研究也证明了这个道理。Lilyl。Tsai在中国几个地方的村庄实地调查,既有若干案例研究,也有一定规模的抽样调查,她发现,在各种村民自发组织比较有能力,并且这些自发组织在村庄公共事务中发挥作用好的村庄,村委会。党支部等正式组织的问责性也明显增强。在积极互动过程中,彼此间的约束制衡机制自动生成,这两种组织对于村民都更加负责,村庄公共事务处理得更让村民满意。本人在给国际机构做农村发展项目顾问的时候,则受到过另外角度的启发。在一次项目评估考察中,一位世界银行官员闲聊工作体会,说:在中国做项目比较好做,因为中国政府比较强大,可以把一切搞定,很少来自非政府组织的找麻烦“。在有的国家就不一样,项目刚开始可行性研究,就会有一些民间组织出来挑毛病,提要求,申诉到本国政府,甚至投诉到世界银行最高层;在项目执行过程中,这些组织经常来进入项目执行考察批评,很麻烦。我想,这件事情可以从另一个角度来看,就是中国的民间的制约很软弱,政府有更多为所欲为的成分。民间力量弱,从提高政府的责任性和服务性的角度看,并不是好的事情。目前的社会管理体制,对于非政府组织和民间力量的限制比较多,这些社会力量发挥作用的制度空间狭小,其实不利于建立和谐社会。

对于农村发展来说,政府治理不善已经成为重要约束。如果政府创新不能有实质性突破,好政策和大投入将难以收到预期效果。如果没有好的政府治理改革配合,政治家的政治承诺和政策主张无论如何英明,新农村建设的进程也可能被弊端深重的官僚机器所扭曲。