农村土地确权中的问题和优化路径

主流经济学理论普遍认为,农村土地产权制度模糊或者说残缺是影响农村集体土地制度效率的根本因素,只有产权界定明晰,它的经济绩效才能达到最佳状态。因此,党的十七届。十八届全会上对深化农村集体土地产权改革做出了部署,提出要在五年内基本完成农村土地确权工作,希论文网望通过农村土地确权,强化无权保障,减少农村土地权益纠纷;强化承包农户的市场主体地位,建立农村土地产权流转交易市场,推动农村产权流转;为农户抵押贷款提供担保,从而有利于保障农民财产权利,增加农民财产性收入;有利于建立多种形式的适度农业规模经营体系;有利于促进新型城镇化发展与农业转移人口的市民化。

2016年12月底,农业部部长韩长斌表示,根据中央经济工作会议精神,2017年将加快推进承包地确权登记颁证,将试点省份扩大到28个,确保在2018年底全国基本完成这项工作。较早之前,农业部。中央农村工作领导小组领导办公室等的六部委意见“明确规定:这次登记颁证,是对现有土地承包关系的进一步完善,不是推到重来,打乱重分你,不能借机调整或收回农户承包地。2017年开展的农村承包地确权,确的是上世纪末二轮承包“的权,也就是98年二轮承包“的权,这些都应作为本轮农村土地确权工作必须要坚持的。不仅如此,当年在二轮承包确权过程中就已规定了著名的增人不增地,减人不减地“原则(这一原则在2003年起实施的农村土地承包法中也得到了体现)同样应当的到贯彻。

以上,可以看到中央在推行农村土地确权工作的决心和总的思路。中央农村经济工作会议所定下的解决积压已久的三农“问题的基调就是通过农村产权关系的不断改革,提高农业生产效率,提高土地利用效率,为农民增收,为农村莫发展。这不仅是改革开放以来解决农业领域存在问题的重点工作,也是实现农业适度规模经营的必要前提。只有在全面做好农村土地确权,实现农村产权关系明细,才可以进入到下一步,即在更广泛的范围推行农地三权“融资,促进资本流入农村市场,激活农村活力,给农业注入活力。注入活水,促进三农“问题获得根本解决。

笔者经研究发现,当前土地确权中存在对土地权证的作用认知不足,一些已私自开垦的四荒“土地确权难以落实,在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权,当然还有技术问题和成本问题也影响这土地确权的精准度。因此,有必要对当前农村确权现状及存在的问题进行分析,解决一些存在的问题,走出一?l符合国情的农村土地确权途径,为下一步全面推行农村土地三权流转打下基础,解决农村融资难的弊病。

1农村土地确权的概念及意义

(一)农村土地确权的概念

土地确权是对土地所有权。土地使用权和其他项权利的确认和确定,简称确权,其是依照法律和政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权。使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请。地籍调查。核属审核。登记注册。办法土地证书等土地登记程序,才能得到最后的确认和确定[1]。

(二)土地确权机关

确权机关是指依法有权对土地所有权和使用权的归属进行确定的行政机关。依据土地管理法第十六条之规定可知,根据当事人主体身份的区别,确权的权利主体可分为乡一级或县一级以上人民政府,也就是说只有乡一级或县一级以上人民政府才具有确认所有权和使用权的效力。当然这是在土地管理法中规定的大的原则,也体现在中央下发的一号文件里。

而农村土地确权的主管部门,是指确定土地所有权和使用权的具体承办部门。土地管理部门作为政府的职能部门,具体承包确权工作,对确权的意见和建议要报同级人民政府作出决定。

(三)农村土地确权的意义

1。农村土地确权有利于保护农民的合法权益。长期以来,农村土地所有权。使用权等权利没有得到明确规定和有效保障。因此,更好地保护农民的合法权益,保障在新形势下农民可获得更多的财产性收益,就必须对农村集体所有土地的各项权利及其关系予以确认。当然,对农村土地确权的意义远不止这些,在上一世纪末开展的农村土地确权后,已经长达近20年的时间里没有对农村的土地状况进行过系统性摸底。经过这二十年的发展,大量的耕地因为农民外出务工成了荒地“,而又有大量的耕地因修桥修路造到了破坏,当然,也有部分四荒“土地。低产地经过科学有效的开发利用,逐步变成了耕地。因此,农村土地确权还是对当前农村土地状况的一次摸底,一次信息数据的收集,这样就更有利于下一步在全国范围内开展农村土地流转,促进农民增收的一系列工作。

过去,农村土地权责不清的情况下,当农民外出务工后,会选择将土地流转给本经济组织的其他农户用于开展农业生产,以此获得一些稳定收入。但一些非农就业较稳定,或者已经不打算从事农业生产的外出务工人员,为了获取更好的流转收益,会将土地流转用于非农用途,致使农业用地遭到破坏,耕地数量急剧下降。因此,通过对农村土地确权,就可以明确土地各类权责关系,进而及时有效管理和控制农村的土地抛荒和占用土地进行非法建设等问题。2。对农村土地确权,可以加快土地权属的流转,提高农民收益和土地产出效益。对农村土地进行确权,是将农地三权流转的基础。而通过土地流转,就可以将农民从一般性的农业生产中解放出来,不仅可以从事其他行业,也可以在规模化的农业生产中发挥更大的作用,从而获得更高的收入。这样,解决三农“问题中最严重的农民增收问题就有突破口了。

当然,如前所述,土地确权是土地流转的基础,土地流转就有利于进一步解决农村抵押品不足的融资障碍,农民可以通过土地经营权抵押等方式从正规金融系统获得急需的生产性资金,从而解决农村资本引入难,为激活农村资本市场注入活水。

同时,对农地的确权还可以为农民实现市民化提供稳定的资金保障,可以更好的推动新型城镇化建设,而且在农民转变身份和农村宅基地确权的共同作用下,也会促进农村宅基地大规模进入流通领域,这可以有效缓解城镇住宅用地的紧张局面,对调控城市住宅价格也是大有益处。

3。农村土地确权有助于政府角色转变。近年来,政府不断提简政放权,不断提出要建立服务型政府,建立高效廉洁政府。因此,除了编制权力清单,还取消了一大批传统需要行政审批的事项。在农村土地管理部分,由于长期存在产权不明晰,集体土地所有制与国家所有制之间存在界线模糊的情况,造成了仍然没有建立起来现代农业经营管理体系。从村民自治委员会到乡一级政府再到更高层级的政府都是无所不管,职能重叠,从而造成了机构臃肿效率低下,社会经济资源严重浪费等一系列问题。农村土地确权有利于明确农业经营各主体的利益管理,对于产权的明细,权责的划分,决策的制定都大有益处。而农村经营主体利益关系的明确,同样意味着相关管理部门及时转换职能或撤销。合并,既能提高行政机关的办事效率,进一步缩减行政事业性开支和行政管理费用的摊派,推动政府机构角色定位的转变。

2目前农村土地确权工作的现状。问题及分析

如前所述,本轮中央开展对农村土地进行确权是对上世纪末二轮承包“的权,也就是著名的98年二轮承包“。自2012年开始,就已全面推动农村土地确权工作。国土资源部。农业部。财政部三部委联合下发通知,明确要求对农村集体建设用地使用权登记发证,宅基地使用权和集体建设用地使用权登记确权工作最迟要在2018年年底前全部完成。

据笔者统计,按照三部委的统一部署和要求,各地农村土地确权工作正在有条不紊地依照有关时间节点向前推进。据统计,陕西。江西。四川。安徽。湖南。海南。广东。河北等省的多数县和镇已基本完成确权登记发证,其他大部分省市也都陆续在2016年内完成。可以说土地确权工作为接下来的农村土地流转和农业现代化。规模化发展打下了良好基础,但是在这个确权的过程中,仍然存在一系列问题。

(一)土地权证的作用未能凸显

改革开放以来,随着大规模城镇化进程的建设推进,越来越多的农民通过进城务工。求学,土地征收等途径流出了农村地区,给当前社会造就了一个新的社会群体,就是留守人员。显然,留守人员中的绝大比例都属于文化素质较低。劳动力不足的老年人和未成年人,这不仅给政府留下了一个需要尽快解决的社会问题,还在土地确权工作中埋下了障碍。对于当前留守人员而言,他们更关注的是土地流转金额的限制。土地占用的补偿规定等直接利益问题,而附着于土地上的诸多权力关系这些基础性问题并不关心[2]。他们认为,如果土地继续由自己耕作,其所关心的也只是收成问题。这就导致了在许多地区,广大农民(主要是留守人员)对土地确权工作的重要性认识不足,积极性不高,这不仅阻碍了土地确权工作的全盘铺开,更阻碍了土地的合理高效流转,以及对农民受益的有效保障。而且,除了一部分留守人员对土地确权工作的不上心外,由于大部分长期外出务工人员只关心土地流转的收益,造成了部分农村耕地的非农化适用问题大量出现,这就使得我们要坚守的18亿亩耕地红线堪忧。即使地方政府将土地权属证书颁给了人民,但农民的使用积极性也不高。除此以外,由于目前农村土地流转带来的直接经济效益并不显著,反而在一开始的土地确权阶段就带来了很多繁琐的手续。冗长的解释和开导工作,因此,相当多地方的政府以此为推脱,其推进土地确权工作的积极性不高,成效不明显。

(二)一些已被私自开垦的四荒“土地确权困难

因地形以及传统耕作模式的限制,造成许多农村地区有着大量的荒山。荒沟。荒丘。荒滩,合称四荒“,当地的农户,尤其是经济发展落后的地区的农户在没有实现与村集体签订承包协议的情况,对这些四荒土地进行耕作。当然我们必须要认识到这个过程的积极性,就是其带来了耕地面积的增长,也给当地以及农户本身带来了增收,有助于四荒“土地的开发利用。但是落实到当前全面推行土地确权工作的情况下,这一部分原本属于食之无味弃之可惜“的鸡肋“土地的权利权属便成为了必须要解决的现实问题。对这一部分村民私自开垦耕作且每月与村集体签订承包合同的土地,如果采取国际法或者民法上的先占“原则进行确权发证,显然有失确权的公平性,不利于土地确权及其他工作的展开。如果不下发相应的土地权证,则直接影响了下一步的土地流转效率,影响了一些有能力有意愿的农户或者企业参与四荒“土地开发的积极性,从而造成四荒“土地继续荒芜。闲置。

(三)在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权

农村长期存在私自占用耕地,滥用建设用地等现象,这不仅侵犯了集体所有权,更阻碍了农村土地确权工作的开展。尽管在本世纪开始,取消了农业税,开始全面实施工业反哺农业,城市支持农村建设,以便尽快解决三农问题。但这样的举措,尽管提升了土地的积极性,但由于工?I与农业。城市与农村差异显著,导致外出务工的农民,其对土地价值的着眼点还仅仅停留在流转和补偿收益,而忽略了农业耕种的收益。并且,由于宅基地审批手续繁琐,规定具体难有松动,一些返乡农民工就会直接选择在承包地内盖新房,加之村委会以及乡镇政府一级的管理缺失,县级以上政府又鞭长莫及,导致这样的现象普遍发生。这不仅给农村土地确权工作的严重影响,更是对可用耕地的严重浪费。(四)技术性问题难以克服

土地确权工作的顺利开展需要我们的主管部门进行先进。准确的勘察和测绘,这就需要建立一支专业水准极高的测绘队伍。目前,较之于农村土地确权的土地面积和工作总量,还未建立起一支机构稳定,部门齐备,数量足够的技术队伍。因此,为了能够尽快完成土地确权的工作任务,一些地区的前期测绘工作在人手方面就显得捉襟见肘,只能依靠当地行政部门人员辅助数量有限的技术人员进行勘察和测绘工作。甚至,在一些落后地区根本没有专业的测绘技术人员。当然,我们还应该看到测绘具体工作的繁琐,需要我们的技术人员深入实地,这不仅需要相当数量的财政资金的支持,还受限于地形等方方面面的客观因素,导致我们在土地确权工作上有许多实际的技术性困难。因此,整体提升的测绘技术,突破原有的肩挑背扛仪器设备,利用卫星遥感等高科技对农村土地进行准备测绘,成了提升我们工作效率的重难点。

(五)土地权证的登记与发放耗时耗力

土地权证的登记与发放是在土地得到了准确勘察后的又一重要环节。土地权证是证明土地权属的正式文件,农户只有获得了相应的土地权证(相当于城镇居民的房查证),才能对外证明自己对土地所享有的权利,在将土地进行流转或者抵押贷款时才有可作为登记或抵押的依据。但截至目前,在已基本完成的宅基地确权工作中我们可以发现,在土地权证的登记与发放过程中,因工作量过于庞大,非常影响土地确权关键环节的效果与进度。拒估计,全国农村土地权证的登记发放工作涉及约1。6亿家农户,并且这些工作主要集中在一些农业大省,导致了这些地区的基层人民政府面临庞大的登记发放工作量。以农业大省河南为例,其土地权证处理数量约占全国总数的三分之一,这远多于云贵川重三省一市的数量总和。其次,在具体登记发放过程中,土地主管机关与农户之间矛盾激化。土地确权过程其实就是对过去混乱的土地关系进行梳理的过程,这其实就是一个矫正的过程,既会赋予某些人权利,也会侵犯某些人的既得利益。因此,正是要在土地确权过程中解决这些长久积压在农户间的土地矛盾,显然给我们的土地确权工作带来了很大的难度。并且在处理过程中,还会突发新问题新现象,这些问题都处于现行法律法规的空白,国家政策没有依据,导致土地权证等级工作发放困难,工作效率无法提升。

3土地确权存在问题的深层次分析――以产权结构为视角

(一)特殊的地方社会结构[3]

土地确权所面临的是几千年下来农村复杂的环境,以及建国后模糊不清的产权运行结构,这种复杂的环境主要是由于地方权力习惯体系。地方性知识,乡村社会的权力关系结构等。正如费孝通先生在乡土中国对社会一针见血的概括熟人社会“,正由于,特别是农村地区长期存在人情世故“,给现在的土地确权带来了巨大障碍。

长期的历史传承下来的地方权力习惯体系,强调了在这个体系中的生存要讲求公平与互惠,讲求集体优先,靠这个习惯体系行程的二徒弟产权观念与地方化的宗族传统。村落共同天天意识相一致,仍旧指引着人们,引导人们的行为。因此,地方权力习惯体系难免会与现行的土地确权政策相冲突。与此同时,在土地确权过程中,各种地方性知识,也会被人们用来争取土地的产权。这种产生于地方性传统的产权观念,其在逻辑上是有可能抵抗国家所建构的整体产权制度,从而在土地确权过程中产生新的纠纷。比如对于祖坟山及其周边的林地的占有与支配,它既不是一种简单的公有制意义上的产权规则,更不是西方私法意义上的拥有独立排他性的私有产权规则,而是一种几千年的守业“理念建构的非正式产权,其蕴含了宗族成员及其子孙对祖业的独占与共享观念。因此,人们对此类土地产权的界定往往会超越制度和法律,赋予它们独有的中国特色熟人社会“的产权内涵。

当然除了那些地方性传统知识与观念,基层自治机构的权利特殊性也是造成目前土地产权不清的重要因素。土地确权的主管部门是乡镇及县政府,但实际在操作过程中,其主体多为村委会,因此土地确权也由此被引入存在近70年的乡村社会的权力关系结构之中[4]。依据82年颁布的中华人民共和国宪法之规定,农村土地除属于国家所有的,其余都属于集体所有。因此,村委会便成为了该经济组织集体土地所有的法定代表人,掌握着比农民更大的土地控制权,依靠一个本就属于村民自治的组织来对广袤的集体土地进行确权登记,当然缺乏主导的合法性。

(二)农村特殊群体权属关系的界定

在土地确权过程中,农村有许多特殊群体的土地权属关系界定产生争议。这些特殊群体主要包括外嫁女。入赘女婿。参军人员。考学人员。劳教人员,以及在本经济组织居住多年有户口但未分到田地的人员等。集体所有制下的农村土地,属于集体经济组织的全员共有,但是现有法律条文并未对集体的操作进行明确限定,这导致了集体产权制度对集体界定具有一定的弹性空间。

当前,许多集体组织的村规民约不承认这些特殊群体的成员身份及其附属的土地权利,但社区成员权这一集体时期的传统在当下社会仍然延续着,并由此产生了大量的权属纠纷。典型的案例就是发生在东部沿海地区的外嫁女“事件[5]。由此可见,在土地确权的过程中,要个性化制定针对特殊群体的政策法规,公平合理地保障特殊群体的土地权益,以减少社会矛盾与冲突,这才符合我们对农村土地确权的初衷。

(三)历史遗留因素

当前土地确权面临的问题和困境也是历史传统积累下来的,对当前土地确权产生了重要影响,这种历史传统主要表现在历史遗留问题以及农村集体组织的行政区划变迁两个主要方面。

首先,新中??成立以来,土地改革成为了我们调整农村土地产权结构的重要方面。自1950年颁布实施的土地改革法到2014年11月中央。国务院颁布的关于引导农村土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营的意见,加上每年中央一号文件对于解决三农“问题出台的政策,造成农村土地在承包调整以及一轮又一轮的土地确权遗留下了许多历史问题,如一户多证。证地不吻合。土地权属混乱等。其次,村落边界与产权边界往往重合。在一个集体经济组织地域范围内的人们对土地享有共同的分配权,但对外则排斥或限制他人的土地权益。因此,存在于村之间涉及的土地产权冲突。纷扰都与村界有关。

由此,我们可知土地确权的开展必须要融入到当地社会之中,不能脱离它所面临的乡村社会环境。因此,在农村集体土地产权制度模糊的大背景下,土地产权的界定必定要受到社会因素的制约,当然除了上述因素外,还要必然要受到农民对土地产权的认知因素以及传统农业产业转型因素的影响,在此就不做过对赘述。

4农村土地确权的优化路径

(一)完善农村土地确权工作相关的政策法规

最近三年来,关于新一轮大规模的农村土地确权,国家已出台了一系列政策。但在具体的实践过程中,我们仍发现了新的问题新的现象,急需一定的政策法规作为指导基层人民政府解决土地确权过程中产生的一系列纠纷。依据98年那轮土地确权工作原则,有必要在这一轮土地确权中继续牢固树立增人不见地,减人不减地“的原则,在集体组织内部加以调整解决。同时,须谨慎对待当下因土地具备了更强的资本属性,土地确权实际上成为对土地资本,甚至可以说是农村财产性收益的再分配和再确认的过程,这就涉及到了从农民个人。村委会。乡镇政府及上级各级政府的多方利益平衡。为避免各方利益冲突导致矛盾激化的问题,我们必须要做到:

1。继续制定相对具体。完善的农村土地确权相关政策法规,不仅指导基层确权工作人员的实际操作,还要引导农民改变传统思维,树立正确的集体所有制下的土地产权观念。

2。集体土地中除用于环保和公共设施的土地外,要根据实践中出现的新情况,及时出台相关解释,明确划定资源属性。处理办法和分配原则,避免以权谋私。违规建房等问题的发生[6]。

(二)鼓励新型农业规模经营主体开发利用四荒“土地

四荒“土地既是土地确权工作中难啃的硬骨头“,也是有待开发利用的巨大资源。因为地形以及传统农业生产模式导致在农村有着大量的四荒土地“。据统计,其中可发展农业或林业的皇帝约为19。3亿亩,涝洼土地。盐碱土地。水土流失地。红壤地产土地等其他各类低产地约5。4亿[7]。因此,大力引进新型农业规模化企业对四荒“用地进行利用,加大对四荒“土地的开发力度,不仅有利于提高土地资源的综合利用率,也能在一定程度上环节土地资源稀缺的矛盾,还能不断为农民增加收入。在这个引入并鼓励新型规模化农业生产经营主体投入到对四荒“土地的集约化利用的过程中,还需要做到如下具体几点:1。明确被引入的新型农业规模化企业在四荒“土地确权中的优先地位;2。加大对此类企业在进入四荒“土地利用过程中的政策补贴;3。还必须要对四荒“土地的利用编制规划,做好管理工作,决不允许出现村自治委员会不经合法手续私自转让和利用四荒“用地。

(三)注重在土地确权工作中引入高新技术

农村土地确权过程中,因为专业技术人员的缺乏,导致了确权过程难以有效推进,并且因为传统测绘技术要耗费的人力物力极大,需要适当借鉴国外先进的测绘经验,利用高清卫星测绘技术,为国家相关今后的一系列统计累计科学全面的土地数据。同时要在各地土地测绘中解决好资金问题,加大中央对地方测绘资金的扶持力度。

(四)规范土地权证的发放程序

针对当前土地权证登记发放中存在的一系列实际问题我们要坚持:1。调整土地权证登记发放机构,成立专门的农村土地确权协调小组,并制定相对应的细化配套政策,达到每一个问题都有相应的政策法规与之对应;2。明确土地确权中国土资源。财政。农业及乡镇工作人员的岗位职责,严格规范其行为准则,杜绝土地确权过程中瞒报。多报。漏报。不报或不及时发证。对发证过程中产生的问题听之任之等现象的发生;3。土地确权工作必须严格按照申请。调查。审核。公告。审批下达等步骤进行,只有上述程序全部完成并无异议后,才能向农民发放土地权证。

(五)继续大力推进农村土地流转,保障农民在确权后分享改革开发带来的土地红利

土地确权是实现土地流转增加农民受益的第一步,因此在我们大力推行土地确权,农民在取得了土地权属后,应该进一步完善土地流转的政策保障和平台搭建,让我们所做的基础性的土地确权工作真正有利于农民增收,有利于解决农村长久以来的融资难问题,有利于进一步缓解城乡二元结构发展下的差距。

总的来说,要想真正减少农村土地确权过程中地权纠纷与冲突,就要进一步完善土地确权的法律政策制度,各级政府的相关政策要有效衔接,确定统一的土地产权界定规则,在制定法律制度时也要考虑各地长期存在的权利习惯体系,注重社会的优先性,以达到二者兼顾。并且,在土地确权过程中要尊重历史,尊重农民的产权认知观念,权衡农民的产权诉求,最大限度保护农民的土地权益。最后,建立土地产权纠纷调解机制。对于存在的地权纠纷,政策法律明文规定。没有争议的,要坚决依法处理;没有政策法规明确规定的,要充分考虑不同地方地权纠纷所面临的具体社会情境,兼顾当地社会建构关于土地产权的地方性共识,采用民主协商。村民自治等办法解决。

农村土地确权中的问题和优化路径