治理理论视角下高校二级决策机制研究

一。治理理论与二级决策机制相关制度安排

(一)治理理论的内涵

治理概念产生于西方国家。自从世界银行1989年在讨论非洲发展时首次提出治理危机“(crisisingovernance)以来,治理“便被广泛地用于政治发展研究中论文网。治理“一词的英文为governance“,是由拉丁语的gubernare“演化而来,意为驾驭“(tosteer)。[1]长期以来,它与统治(government)一词交叉使用,主要被用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来,伴随着治理理论在国际社会的兴起,其被西方政治学和经济学家赋予了新的含义,超出传统的经典意义和学科领域,不仅与government相去甚远,并且也不再只局限于政治学领域,而被广泛运用于社会经济领域。正如研究治理问题的专家鲍勃?杰索普(BobJessop)所说的那样:过去15年来,它在许多语境中大行其道,以至成为一个可以指涉任何事务或毫无意义的‘时髦词语’。“[2]

治理“这一概念在学术界的广泛流行,既预示着治理理论在国际学术界已获得承认,成为一个颇具潜力的新兴研究领域,也使得其在各个领域被诸多学者进行了不同的诠释和界定。对此,英国社会学家罗伯特?罗茨(R。Rhodes)详细列举了六种关于治理的不同定义。①而研究治理理论的另一权威格里?斯托克则在对目前流行的各种治理概念进行详细梳理的基础上,将治理的涵义概括如下:①治理主体不仅包括政府,也包括政府以外的各种社会公共机构和行为者;②在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,治理主体之间存在着界限和责任方面的模糊性;③治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;④参与者最终将形成一个自主的网络;⑤解决问题的能力并不限于政府的权力。政府的发号施令或运用权威。

显然,治理“与统治“从词面上看虽差别不大,但其实际涵义却有很大不同,对两者进行有效区分甚至成为正确理解治理的前提条件。首先,作为政治管理过程,治理与统治都需要权威和权力,最终目的也都是为了维持正常的社会秩序,但治理需要的权威来源于合作过程,不一定来自政府,而统治的权威则必定来自于政府。统治的主体一定是社会的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。其次,在管理过程的权力运行方向上,统治权力是科层式的,其运行方向总是自上而下。单向性的。在这一过程中,统治运用的是政治权威,通过发号施令。制定政策和实施政策对社会公共事务实行管理。而治理是一个上下互动的管理过程,其权力运行是双向的,它主要通过合作。协商。伙伴关系,确立认同和共同的目标等方式管理公共事务。治理的实质在于建立市场原则。公共利益和社会认同之上的合作。[4]对此,正如有学者指出,治理是一个比政府更宽泛的概念,从现代的公司到大学以及基层的社区,如果要高效而有序地运行,可以没有政府的统治,但是不能没有治理。[5]而本文对治理理论的运用也正是从这一内涵出发。

(二)二级决策机制相关制度阐述及启示

毋庸置疑,在分析高校二级决策机制相关法律制度安排时,就不得不提到校这一层级的相关制度,两者具有内在的统一性。就这两者而言,目前的权威性制度阐述主要来自中华人民共和国高等教育法。中国党普通高等学校基层组织工作条例以及国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)。整体而言,校这一层级较院这一层级的相关制度阐述则更为明确,对其进行一定的比对和分析,既能为二级决策机制的深入探讨提供权威的制度性参照,又能为问题的解决提供重要启示。

就校这一层级而言,党委领导下的校长负责制是公办高校的根本领导体制。中华人民共和国高等教育法明确规定国家举办的高等学校实行中国党高等学校基层委员会领导下的校长负责制“,并对党委和校长权责范围进行了明确的界定;同时也对学术委员会及教职工代表大会等组织形式权责范围进行了阐述。中国党普通高等学校基层组织工作条例也对党委领导下的校长负责制及高校党的基层组织建设做出了具体规定,指出高等学校实行党委领导下的校长负责制,高等学校党的委员会统一领导学校工作,支持校长按照中华人民共和国高等教育法的规定积极主动。独立负责地开展工作,保证教学。科研。行政管理等各项任务的完成“,并规定高等学校党的委员会按照党委领导下的校长负责制,发挥领导核心作用“。而相较于前两者,更为清晰的界定则来自国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年),其第四十条明确规定:公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委。校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设。学术评价。学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学。学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会。学生代表大会建设,发挥群众团体的作用。“这一规定从治理层面对校这一层级的治理结构及决策机制进行了清晰的界定,以此为方向,高校都正在逐步建立和完善党委领导,校长负责,教授治学,民主管理“的内部治理结构,并将其作为现代大学制度建设的核心内容。不同于校这一层级在制度层面显示出较为清晰的治理结构,院这一层级的相关制度安排则相对模糊。目前而言较为明确的是,2010年8月修订版的中国党普通高等学校基层组织工作条例在第十一条高等学校院(系)级单位党组织的主要职责“中明确规定通过党政联席会议,讨论和决定本单位重要事项“,支持本单位行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作“,并对党“政“关系及其责权范围做了较为清晰的界定,但对教授治学“和民主管理“却没有明确的规定,教授治学“和民主管理“缺乏一定的载体来体现。其中,需要提到的是,此次修订明确提到了党政联席会议“,并将其作为院这一层级重要事项的最高决策机构,真正将党政集体领导。分工负责的领导体制落到实处,而之前1996年版的条例却没有党政联席会议“这个提法。这对于院这一层级的决策机制构建而言具有重大意义,也为进一步完善二级决策机制提供了重要启示和努力方向,而这也已在国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)的相关制度阐述中窥见一斑:完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。“

二。高校二级决策机制现状及问题

(一)党政联席会议为最高决策机构,但其制度化建设仍显不足。

目前而言,高校二级按照中国党普通高等学校基层组织工作条例相关规定,普遍将党政联席会议作为最高决策机构。通过党政联席会议实行党政共同负责,将的重大事项都提交其讨论形成决议后分工负责,充分体现集体领导。民主集中。个别酝酿。会议决定“的议事规则和决策程序。具体而言,会议组成人员主要有院长。副院长。党委委员。工会主席。教代会团长等;其决策内容与范围也几乎涵盖了一切重大事务,概括为三重一大“事项,即重大事项。重要干部任免。重要项目。大额度资金使用“,涉及人才培养。科学研究。人才引进。精神文明建设和行政管理等多个方面。同时,为了推进党政联席会议制度的有效运行,按照民主集中制原则规范的各项决策程序,二级普遍根据自身实际情况,制定了党政联席会议议事规则。有些高校还将党政联席会议制度的执行情况列入党政领导班子成员的考核内容,由学校组织部。纪委等相关职能部门对党政联席会议制度执行落实情况进行定期检查。

毋庸置疑,党政联席会议作为二级最高决策机构,其运行规则与程序在当下已较为成熟,为二级的科学决策和民主管理提供了重要保障,但其仍存在一定问题,主要体现为制度化建设仍显不足,而这一不足也往往影响了党政联席会议功能的有效发挥。其中,就决策范畴而言,虽然条例明确规定通过党政联系会议,讨论和决定本单位重要事项“,将党政联席会议作为二级的最高决策机构,但对其具体的责权范畴却没有明确规定,不同高校甚至同一高校不同在实际操作中也都有所差异,界定相对模糊,甚至出现行政权力学术化的倾向。就制度执行而言,也往往存在一定的规范性问题,许多时候出现决策事项并非其议事范围。而应属议题范围的事项却未上会。党政联席会议包揽或代替其他会议等现象,更有甚者出现因会前未能充分酝酿或未按要求对议题准备备选方案,导致只在拍板时匆忙开个座谈会或会上用过多的时间讨论,造成决策效率低下,严重影响党政联席会议作用的有效发挥。

(二)决策主体格局较为完整,但学术决策权力影响力尚显不足。

建立现代大学制度和完善大学治理结构的理念,高校二级大多以上述相关法律制度规定的党委领导。校长负责。教授治学。民主管理“这一学校层级的管理体制建构自身的决策机制。按照这一目标框架,目前二级普遍存在并初步建立了四种形式的决策力量:一是党务系统,一般都设立了党委(党总支);二是行政系统,由院长(系主任)作为行政长官;三是学术基层组织;四是(二级)教代会。整体而言,这四种决策力量基本涵盖了二级的各个利益相关者,在决策主体格局上相对完整。然而,在决策主体格局相对完整的表象下,却是这四种决策力量的权力分割不均及界定不清,未能有效履行各自功能并发挥作用,特别是学术决策权力影响力明显不足,行政化趋向明显,而作为以学科为基础建立起来的院(系),学术功能的有效释放是其合法性的基础。

众所周知,行政权力与学术权力的冲突可以说是大学内部治理结构中最引人关注也是最为突出的一对矛盾,大学行政化倾向便是这对矛盾的突出表现。究其缘由,在行政化管理体制下,大学成为一个具有行政级别。按照行政模式运作的准行政机构,行政化的管理和无所不在的行政权力强化了官本位,相对弱化了教师和科研人员的地位,造成了学术人员的思想迷失,致使许多有造诣的教师特别是青年学者为了获取更多的资源或利益主动或被动地放弃学术进入仕途。[6]如果以上可以看作是学术权力影响力不足的深层原因,而另一方面,从形式上看,就其机构设置即主要学术基层组织设置而言,也尚显不足。比如学术委员会,相较于其机构及职责在校这一层级的完备,二级对其界定和运作则较为随意,特别是在其与教授委员会责权范畴及关系处理上则更为模糊不清,甚至不少二级尚未建立教授委员会,更不用说制定相关制度,这无形中也弱化了学术权力的影响力。此外,就目前而言,作为学术基层组织的两个重要形式,学术委员会和教授委员会在其权力范畴中也更多的是发挥咨询或智囊作用,未能充分发挥学术决策权,对发展的决策影响力明显不足。

(三)决策体系尚不健全,科学性和专业性明显不足。

正如前文提到的,较之校这一层级较为清晰的治理结构和决策体系,这一层级则相对模糊,为此,很多高校则以校级层面的相关制度安排为指导,通过制定大学章程来对此进行不断探索和完善。然而,就目前而言,这一层级的决策体系仍不健全,特别是执行的规范性比较欠缺,导致科学性和专业性明显不足。

首先,体现为决策主体的责权界定不清或不科学。一方面表现为各个决策力量的决策范围及其关系没有清晰的界定,在具体操作中较为随意,缺乏规范性和专业性;另一方面则往往表现为由于决策权。执行权。监督权划分不清,权力过于集中在一个集体,决策者同时也是执行者和监督者,缺乏必要的监督和制约,同时也致使决策者陷于一般事务决策的泥潭,没有更多的时间和精力投入到重大事务的决策中。[7]其次,体现为决策过程缺乏民主参与与科学论证。四种决策力量中,党政力量作为决策中枢几乎包揽了学术事务和非学术事务的决策权,而学术基层组织对学术事项的审议权“及教代会参与民主管理和监督“的咨询论证及决策职能,在执行中却未能得到很好的保障和落实。最后,体现为决策的监督反馈相对乏力。就目前而言,作为学校授权的独立管理单元,二级对于各项决策执行监督的相关制度性规定相对缺失,即使是党政会议做出决策后,也往往只是明确由主管或分管的院领导负责落实,但对于执行的反馈和监督过程管理的相关规定则不太明确和具体,问责更无从谈起,导致实际操作中带有一定的随机性,议而不决。决而不行。互动推诿等不良现象在一定程度上仍客观存在。三。治理理论视角下二级决策机制建设路径

(一)决策主体多元化:四位一体“

正如前文谈到的,对各主体利益的关照是治理理论的核心及治理结构构建的基础,大学内部的治理结构则主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配。制约和利益实现的制度规定。体制安排和机制设计。[8]在对学校这一层级的决策机制和领导体制相关权威阐述中,可以看到比较明确的决策主体及对各决策主体的职权界定,党委领导。校长负责。教授治学。民主管理。依法治校“是中国特色现代大学制度的基本特征,也是高校内部治理结构的核心内容。因而,以此为启示,治理结构视角下二级的决策主体也应实现多元化,科学配置好以党委为核心的政治权力。以院长为首的行政权力。以教授为主导的学术权力。以及以教职工和学生为主体的民主监督权力,分层分类将各主体纳入决策机制中,并将其权力关系及其工作机制制度化,各主体职权清晰,权责分明,相互联系,相互制约,真正形成四位一体“的权力框架体系,以此从治理结构的角度为科学的决策机制提供组织基础。

具体而言,四位一体“的决策主体及职权可界定为:党委(总支)负责思想政治和党的建设工作,保证党和国家的各项方针。政策和学校的决定在本的贯彻执行,支持并监督院长履行其职责;院长是的主要行政负责人,对的行政事务行使管理权,包括教学。科学研究。学科建设。对外交流和其他行政管理工作;设立的学术委员会依其章程独立行使学术权力,保障学术民主和学术自由,可根据自身实际和发展需要设立教授委员会,作为教授治学和民主管理的重要组织形式,依制定的教授委员会章程开展工作;二级教代会按照学校授权范围制定相应的议事程序和规则,所有涉及本单位改革发展的大事和教职工切身利益的问题,都应纳入教代会(教职工大会)审议(定)范围,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。

(二)决策格局均衡化:提升学术决策权力

在治理理论视角下,中国特色现代大学制度的基本构架是党委领导。校长负责。教授治学。民主管理“,其中,教授治学“是现代大学制度的核心理念和基本内涵,而彰显。复归学术权力则是中国现代大学制度构建的根基。二级作为高校的实体单位,是依托一个相对独立的学科而建,其是教授开展教书育人。科学研究。专业建设。学科规划等学术活动的重要场所,也是教授凸显主体地位。参与大学管理决策最适宜的场所。因此,在其中探索一套体现教授治学“核心理念的学术决策机制,不断提升学术决策权力,是其不断彰显学术本色。完善现代大学制度的必然选择。[9]对此,如何在决策格局中提升学术决策权力,明确其决策空间和职权范围,并与其他决策主体有效互动,是实现这一目标的重要内容。

正如大家所了解的,管理决策与学校这一层级一样,主要有学术事务和行政管理事务两大类,其背后则分属不同权力的运作范畴。学术权力作为一种公共权力的存在旨在确保大学在教学。科研方面的基本属性,行政权力的作用则在于使大学成为内部相互联系且不可分割的整体,对这一问题的认识不清往往成为两种权力错位及决策格局失衡的症结所在。因此,目前形势下,在对学术权力和行政权力进行明确界定的基础上,提升学术决策权力,实现决策格局均衡化,显得尤为重要。具体而言,学术委员会。教授委员会应在学科建设。专业课程与学位设置。科研课题申报。学术成果鉴定。职称晋升评定。学术人员聘用以及业绩考核等学术事项的专业领域上充分发挥学术决策权;而有关人才培养和人才引进宏观规划。重大项目和跨学科科研平台组建。资源共享与调配等各种行政事项,可以和党政联席会议共同商议,起到智囊团的作用,但主要还是由党政联席会议起决策作用。同时,在这一过程中,对体现教授治学“的重要载体或组织形式(如学术委员会和教授委员会)的关注也是一个需要注意的问题,如果代表性不广泛,往往会导致其合法性不足。决策科学性不够。两种权力错位等问题,进而影响学术决策权力的有效发挥。

(三)决策程序制度化:规范决策体系

决策是一个系统工程,决策的科学性和专业性有赖于依据科学决策的规律并通过规范的决策体系来保障。正如前面所提到的,相较于校这一层级,这一层级的治理结构和决策体系相对模糊,决策体系和流程的制度化建设滞后问题相对突出。对此,目前很多高校依据国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)中加强章程建设,完善治理结构“的要求,通过拟定大学章程来进一步完善决策机制,对其相关决策主体。职权范围及相关关系进行明确的界定,从宏观层面进一步规范的治理模式和决策体系;而就二级自身而言,其也需要在章程的制度框架内,结合自身实际情况,从中观和微观层面推进相关制度化建设,进一步规范决策体系。

对此,具体可以从以下环节入手:首先要规范各决策主体及其职权范围,即哪些人能参与决策。决策的范围在哪里;其次要完善决策形式及其规则。程序,细致划分,严格执行,以此保障决策权的正确行驶,防止职权滥用,进而在充分提取各方意见的基础上实现集体决策,增强决策过程的民主参与及科学论证;最后要建立完备的监督反馈机制,对各项决策的执行情况进行及时的监督和反馈,增强决策环节与执行环节的良性互动,实现管理学中的闭合原理,以此提升决策的有效性。需要指出的是,与普通的反馈不同,这里的监督还需具有刚性的约束力,起到跟踪。约束。纠正。甚至问责的作用,对此可以通过加强学校。党内纪检组织。教代会。党外力量的作用来实现。[10]这里需要特别指出的是,在决策体系的制度化建设过程中,要着重关注并探索创新基层党组织的执政方式和领导方法,通过建立和完善相关制度规范和工作机制,切实发挥党组织的领导核心和政治核心作用,进而一方面有效推动和保障决策机制的运行,另一方面也对在基层组织建设中提升党的治理能力做出有益探索。

注释:

①这六种定义是:(1)作为最小国家的管理活动的治理,它指的是国家消减公共开支,以最小的成本取得最大的效益。(2)作为公司管理的治理,它指的是指导。控制和监督企业运行的组织体制。(3)作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。(4)作为善治的治理,它指的是强调效率。法治。责任的公共服务体系。(5)作为社会―控制体系的治理,它指的是政府与民间。公共部门与私人部门之间的合作与互动。(6)作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。“详见,俞可平治理与善治,社会科学文献出版社,2000年9月版,第2-3页。

治理理论视角下高校二级决策机制研究