多元办学形势下老年教育微观管理发展与创新研究

中图分类号:G720文献标识码:A文章编号:1001-7518(2016)18-0057-06

老年教育的微观管理主要是指办学机构对开展教育教学过程中所涉及的主要要素和环节的管理,包括行政。教学。科研。经费。师资和文化建设等论文网方面的管理。上世纪80年代以来,以第一所老年大学的诞生为标志,老年教育呈现出勃勃生机,如今进入而立之年,已经初步形成了多层次。多形式。多学科的教育体系。这一成就的取得源于多元化办学体制及与之相适应的微观管理的互动。

一。老年教育多元化办学和管理现状

在2010年出台的国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)提出重视老年教育“[1]的助力下,老年教育逐渐向社区。乡镇和街道延伸,县县有老年大学“的目标基本上实现。一些经济社会相对发达地区的老年学校充分运用现代教育教学媒体,开设老年人远程和网络学校,方便了老年人在家学习,从而扩大了老年教育覆盖面,初步建立了多元化办学和管理机制。

从办学的组织形式来看,老年教育必须拓宽领域,形式多样化,才能与社会大教育接轨。目前老年教育形式一般涵盖学校教育。社会教育。远程教育和家庭教育等。学校教育主要以课堂教学为主,为示范层面的教育;远程教育主要通过网络,建构虚拟环境开展全方位的老年教育;社会老年教育主要是普及层面的教育,以各种文化教育活动为主要形式;家庭老年教育属于个性化层面的教育,学习者个体利用自身的条件,自觉开展自主学习和家庭成员间的学习活动。这些办学形式各具特色,但老年学校教育是老年教育的主体。截止到2005年5月西藏老年大学挂牌成立为标志,31个省。自治区。直辖市及香港。澳门两个特别行政区,都建立老年大学。来自中国老年大学第三次会员代表大会提供数据显示,有县级及以上各级政府和大企业。高校和科研院所创办的老年大学共40000余所,而规模较大的有1000所,包括:省部级单位主办的老年教育学校有64所,地(市)级单位主办的367所,县(市)级单位主办的1530所,乡镇主办的8222所,高等院校和科研单位主办的129所,科级单位主办的15105所,大中型企业主办的472所,其他单位主办的624所[2]。

社会老年教育主要是由社区举办的各种老年教育活动,如福州市依托福建广播电视大学开展的老年教育就是非学历教育的重要组成部分,到2013年全市基本实现以社区为龙头,以社区大学为核心,以乡镇社区教学点为基础,街道(乡镇)社区学校为骨干的四级社区教育网络[3]。远程老年教育经历了由函授教育发展到广播电视教育,再到现代远程教育(网络教育)的三个阶段。函授教育是使用函授印刷教材和作业通讯指导为主。面授辅导为辅的一种校外教育形态。如1990年,受广东省中医药管理局委托,由广东省振兴中医药基金会咨询服务中心面向中老年人。从事医疗保健管理工作者及医学爱好者举办中老年保健函授班。广播电视教育是采用广播。电视。印刷和视听教材等媒体进行远距离教育的一种开放性教育。这方面起步较早的是武汉老年大学,1998年该校同湖北楚天广播电台“在枫林漫步“栏目联手开办了空中课堂“,开播了老年保健和古典诗词赏析两门课。现代远程教育双向交互的数字卫星电视和计算机网络的现代化远程教育。上海是首个网络开展远程老年教育的城市,也是老年远程教育发展得最好的城市。1999年2月,上海市老龄委。上海老年大学。上海电视大学决定联合创办上海网上老年大学“,并于同年10月15日正式开通。

从办学性质上看,老年教育非常复杂。根据中国老年大学协会提供数据,在学校办学机构中公办单位占82。1百分号,民办公助占11百分号,公办民助占4。7百分号,民办单位占2。2百分号[4]。其中,公办全额拨款事业单位,如部队和部委系列中的管理人员是公务员或参照公务员系列;高等院校。科研院所和国有大型行业举办的老年大学系列也基本上是全额拨款单位,如上海老年大学上海师范大学分校在业务接受上海老年大学及徐汇区老龄委指导,但具体事务则由该校党委。校长直接领导;民间举办的老年教育教学活动归民间机构管理,经费来源于民间;个体组织的老年教育活动其管理接受老龄部门领导下的个体;混合办学由混合办学主体共同投入,如创办于1986年的广东茂名市油城老年大学,市政府与茂名石化联合办学,办学经费由地方财政和茂名石化共同投入,由老干部局主管,定编5人,人员经费由财政全额拨款,校办公室为正科级事业单位。另外,有一些单位和个人利用手中的项目,与老科协。老体协。老艺协以及相关文艺演出团体合作,组织老年人群体参加各种文化和体育活动,在活动中使老年人受到影响和教育。在各级党委政府重视下,以及得益于社会各界的积极参与,经过这些年不懈努力和艰苦探索,老年大学在已成为具有中国特色终身教育体系的重要组成部分。

从办学主体上看,老年教育形式可以分为四类十种[5]。第一类是党政主导。财政供给。这一类又可以分为党委主管和政府主管两类。党委主管主要是组织部下属单位老干部局主办,事业编制,纳入行政管理,财政供给,这是现阶段老年大学最多最广泛的一种办学和管理模式,占主导地位。如北京老年大学创办于1987年,1997年明确由市老干部局管理,北京老年大学“校牌是2001年市编办正式批复在市老干部活动中心增挂的。政府主管可以分为三种形式:一是政府直接管理,财政一级预算,如江西景德镇老年大学;二是政府主导,部门管理,如广州文苑老年大学由广州市文化局党委主管;三是政府为主,企业投入,如上文提到的茂名市油城老年大学。第二类是军队主办,自主管理。目前各大军区及省以上军区。解放军三总部。各大兵种普遍创办了老干部大学或老战士大学。也有军地共建模式,如湖北省军区老干部大学由军队主办,分别与武汉老年大学。武汉铁路局军地共建。第三类是部门主办。经费自筹形式。机关(群团)举办老年大学多为中央国家机关部委和省级党政群机关。而广东省康怡老人大学由广东省妇联组织举办,由康怡老人活动中心统一管理。高等院校和科研院所主办老年教育学校也是老年教育重要形式之一。如南方医科大学于2004年改为地方建制,其老年大学仍为院校自主管理;中国工程物理研究院老年大学由该院主办,经费列入院综合计划预算拨款,院政治部主管。第三类是国有大型企业主办和主管的老年教育。这类老年大学集中在冶金。煤炭。林业。铁路。石化。机械。汽车制造等行业。上海宝钢老年大学1990年创办,集团党委副任校长,由集团管理和投入,离退休部门分管,学员近千人。第四类是社会办学。自主管理。主要包括社会力量联合办学,如宁波江东社区和百丈街道老年教育中心联合创办老年大学。另外还有民间自主福利办学,如全国首所寄宿制老年大学由中国福利会创办,于2007年在上海青浦区香樟苑落成,改变传统老年大学走读制形式,方便了老年人就读。二。多元化办学形势下老年教育教育微观管理特点和问题

老年教育30多年的发展历程,也是这些办学单位各自或联合探索适合自身发展的微观管理的心路历程。在这一过程中老年教育微观管理体制和机制在不断建构和完善,取得了显著成效,但也凸显很多问题。

(一)规模效益明显与管理体制不顺并存

老年教育在各级党委和政府高度重视下,积极贯彻以人为本的发展观,实行动态管理,呈现蒸蒸日上的发展态势,主要表现在老年教育规模效益明显提高。首先是受教育对象不断扩大,由最初的离退休干部逐步扩大到社会上各个行业群体,各级各类人群,并取得了良好的社会效益。同时为了满足广大老年人的教育需求,各种各样的老年学会和社团相继组建起来,它们组织了各种各样的文化教育活动,延展学校教育教学阵地。徐州老年大学还建立了校外五有“辅导站,即有统一授旗。有教务处组织专人管理。有规章制度。有领导组织。有具体活动计划,并不断进行经验交流,推动该地区的老年教育发展。其次是教学点分布越老越广泛,基本上形成了从城市到农村,从中央到地方,从大城市。大系统到中小城市。街道以及农村的老年教育新格局。再次是老年教育教学和管理手段越来越完善和多样化,初步形成封闭课堂。开放课堂和网络课堂立体交叉,省(直辖市。自治区)。市。县。乡。村五级管理的老年教育教学体系。

的老年教育缘起于民间,以1983年山东老干部大学建立为标志逐步过渡到以党委和政府办学为主体,并且形成了党委主导。相关部门配合。老干部门主管的工作格局。但由于老龄人口的增长,老年教育规模扩大,受教育群体的个性化进一步增强,老干部部门特殊属性,履行的职责有限性凸显出来,如何对老年教育进行针对性。专业性。实效性管理,成为办学单位的重要挑战。因此,很多地方开始探索老年教育微观管理的改革,但也形成领导体制不统一等体制障碍。由于这些老年教育机构行政管理不统一,主管部门差异比较大,上下之间。区域之间联系不畅,致使各级党委。政府职责不清,发展方向不明确,阻碍了老年教育事业健康。科学地发展。

(二)管理形式多元化与学校领导体制趋同并存

老年教育办学形式的多样化必然要求管理体制和机制的多元化,这是老年教育发展结果,也是促进发展的重要保障。通过调研发现,为更好管理老年教育,各地都在探索适合自己的管理模式。福建省设立老年教育委员会主管老年大学,由在任副省长或组织部长担任主任,统一管理全省老年教育机构,贵州和湖南设立老年教育领导小组,但职能实施则由老干部局负责。还有一些省份的省级老年教育机构和省辖市即地方的老年教育机构的主管部门也已存在不一致现象,如安徽省老年大学由老干部局主管,但省辖芜湖市老年教育则由当地文化局主管,天津市老年人大学是教委主管,但市辖河东区则由老干部局和政协合作管理。这样各地根据当地老年教育实际情况,设置主管机构,体现了灵活性原则,但归口不一的局面容易造成政出多门,协调不力等问题。老年教育领导体制可分为两种基本情况:其一是在各级党委和政府的号召。领导和支持下,地方各级老年教育机构和体制基本建立起来;另一种情况是由于历史原因,国家没有对地方老年教育机构管理行政行为提出具体要求,因此各地老年教育在管理机构。管理权限以及方式方法等方面,各有千秋,主管部门类型多样,在管理力度。水平和内容等方面地区间差距很大,很不平衡,多数地区很薄弱。

另据调查,现行各级老年大学的领导体制比较趋同,主要表现在两种模式:一是公办老年教育机构一般实行校务委员会领导下的校长负责制。普遍为三种类型:1。校长由同级党政在职领导或同职级离退休老同志,如党委。人大。政府。政协副职兼任;2。校长由党委组织部长或老干部局长兼任;3。设专职校长或校长由老干部局副职兼任。三种类型对应副校长分别为组织部分管部长。老干部局长。副局长兼任或设专职副校长,宣传。劳动。人事。文化。教育。卫生。财政。民政等部门领导为校务委员会成员。二是民办或联办学校的惯用模式是实行董事会负责制或董事会领导下的校长负责制,如武汉老年大学等[6]。

(三)管理人员多元构成与职责不明确并存

通过上述分析可以看出,各级各地老年教育形式多样,形态各异,有党委。政府部门主办的,有企事业单位主办的,民办公助的,有个体民办的,还有社会团体主办等。这些办学单位的管理人员来自社会中的各个阶层。各种组织,但就其构成而言,一般可以分成三种形式:一是公办老年教育学校全部为在职在编人员,是公务员或参照公务员管理;二是企事业单位主办的老年教育机构中在职人员享受企事业单位正式职工待遇,外聘的一部分老同志参与管理,一般根据单位效益视情况而定;三是民办学校以外聘人员为主。如武汉老年大学管理人员由在编的12名中青年和26名老同志组成,兰州老年大学属民办公助性质,人员全部为聘用。这样的格局能够利用好各方面办学资源,节约人员经费,对于老年教育事业的发展必将起到积极的促进作用。

目前尽管现行法律和法规对各级政府领导和管理老年教育职责有了一定的提及,但一直以来管理机构及其人员具体责任和任务不明确是不争事实。全国老年大学协会的调查发现,各地办学机构明确管理职能的省或省辖市占调查对象的60。9百分号,其它明确了职能但比较笼统,操作性差[7]。作为政策执行主体的那些老年教育管理机构在管理力度和工作内容也存在很大的差异和不平衡性,能够每年定期或不定期召开工作经验总结会,部署辖区内老年教育发展,制定老年教育规划和计划的,工作比较系统的地方不多。在协调方面也显得力度小,主要是解决校舍。场地。经费等基本问题;组织调查研究。经验交流。教学督导等环节活动则更少。很多管理机构仅仅关照本部门举办的老年教育机构及其相关事宜,而其他老年学校则各行其是[8]。

(四)经费来源的广开性和经费不足并存

在多元办学体制下,公办老年教育机构,包括党委。政府办学。军队和大型企事业单位办学单位,其经费一般列入统一的财政预算,包括财政统筹和定补。企事业自筹,或由营业外支出。民办公助老年教育办学机构一般要考虑学校的支出与收入的比例问题,以政府预算外补贴为辅,单位创收为主。北京海淀老年大学是社会力量办学,全体管理人员都是离退休干部,已由四无“单位(即无编制。无经费。无教师和教室)经过一段时间的探索,已经发展成为如今收支百万。职工几十人的老年教育机构。对整个老年教育办学系统而言,办学经费来源渠道是广开性,包括政府财政预算和定补。企事业单位自筹和营业外支出。办学单位创收。接受社会捐赠。适当收取学费以及利用公共资源等。而尽管有关法律明确指出各地区要根据老年教育需求,逐步增加教育经费,鼓励非政府组织和个人依法举办老年教育,办学经费由举办者筹集,鼓励社会组织和个人捐资助学,老年人学校可以按照规定适当收取学费,但目前各个老年教育办学单位经费来源渠道一般比较单一,如公办老年教育机构主要是政府投入,社会组织很少介入,来自社会赞助也比较少。同时,鉴于老年教育的公益属性和老年人群体普遍收入较低,办学单位的收费一般较低,老年教育机构的造血功能不乐观,因此广开性的经费来源并没有真正解决一些老年教育办学机构的资金短缺问题。另外,大多数老年教育机构的办学经费没有列入教育的财政预算,一些经济欠发达地区的地方政府对老年教育的拨款缺乏长效而确定机制,随意性较强,有时仅限于临时追加和专项补贴,因此造成很多老年教育机构校舍简陋,设备短缺和陈旧[9]。三。多元化办学形势下老年教育微观管理的优化

老年教育到目前为止还没有纳入国家统一规划和管理,办学单位管理效益存在差异,不能很好适应形势发展和老年人教育需求。为了提高办学机构管理水平和质量,促进老年教育规范化。科学化发展,老年教育微观管理体制和机制上必须进行改革和创新。

(一)积极推进规范化建设,确立为高水平老年教育服务的管理目标

由于地区经济社会发展和领导重视程度的差异,老年教育发展存在严重不平衡,因此对一些办学水平相对不高的老年教育机构而言,管理定位和目标应该是推进规范化建设,而对于一些老年教育办得比较地区,如上海。天津等,管理定位和目标应该是为高水平老年教育服务。诚如上文所说,老年教育的规模效益已经得到明显提升,使得更多老年人获得了受教育机会,但这只是一种粗放的规模,存在很多不规范甚至有违教育规律的地方,因此,老年教育是否需要规范以及如何才能规范成为近年来广大老年教育工作者和研究者不断探索的问题。所谓规范化“就是将各种不合理的规定。随意性和盲目性的行为转变为科学的。有效能的自觉行为。开展规范化建设是促进老年教育事业发展,符合老年学员自觉要求和迫切愿望,也是老年教育机构实践经验的升华和推广。因此在开展规范化建设中要坚持以人为本的科学发展观,以老年教育学有关老年教育本质。目的。规律的认识为主要依据,坚持微观管理的人文管理。目标管理。质量管理为方法论,参照有关老年教育规范化建设项目构成。评价标准和评审方法,结合自己的实际情况和特点,加强研究,逐步推进,并在此基础上推进示范性老年教育机构的创建工作[10]。

目前,老年教育的发展已进入了转折期,全国各地的老年大学,尤其是省市级的老年大学都在不断探索老年教育的发展规律,总结管理经验。比如上海老年大学。金陵老年大学。广州市老年干部大学。老年大学等分别开展创建了规范化“。现代化“老年大学的活动,借此树立典型,推动本地区老年教育的发展。对这些老年教育办学比较规范的办学机构来说,自觉地将办高水平老年教育作为重要目标,并着手探索如何通过微观管理提升办学和管理水平。例如,根据2013年上海市终身教育工作要点,上海老年大学提出要继续开展上海老年大学5所分校(东南西北中)建设,开展7所区级高水平老年大学的建设,实施70所街镇老年学校能力提升“的市政府实事项目。具体措施包括:进一步推进街道社区学校和乡镇成人学校的信息化。规范化和标准化建设;继续指导与组织开展创建全国社区教育示范区。实验区工作;还要着力从扩大机构及学员覆盖面。加大投入改善学习条件,强化办学指导。提高公共资源利用率。开展学习团队建设等方面大力发展老年教育,实施个十百千万“工程等[11]。

(二)坚守微观管理基本原则,发挥省级老年大学辐射作用

为了适应社会老龄化要求,实现老年教育目标,改革和创新微观管理也必须明确一些基本原则和取向。首先是老年教育目的实现的价值原则。就个人而言,老年人受教育的目的不是奉献性的而是享受性的,不是功利性的而是精神性的,老年人接受教育是为了更好生活,提升生命质量;就社会而言,老年教育目的要求老年群体通过教育和学习适应时代步伐,参与社会发展,成为素质全面提升的现代人。要整合两方面的目的,办学机构在管理过程中必须坚守老年大学协会提出增长知识,丰富生活,陶冶情操,促进健康。服务社会“的二十字办学宗旨。其次要坚持实际出发的科学原则。在微观管理的过程中,要研究老年教育对象的实际,他们是自由。自觉和自主的学习者,对他们的管理体制和措施主要为了更好对他们进行关心。引导和服务;明确老年教育体制的现实情况,面对多样化的办学形式,又要在办学过程不断改革和创新,以便提高管理效益;深刻认识管理人员实际,毕竟老年教育是教育系统的一个朝阳工程“,对很多办学机构的管理者来说,缺乏现成模式,没有感性认识,只有坚守使命,在办学中总结经验。再次是提高微观管理有效性原则,这一原则要求老年教育管理者要认真执行根据教育目的价值原则和科学原则制定的各种规章制度,不断听取老年人的意见和建议,实行动态管理,自觉接受管理实践的检验。

一些省级老年大学经过几十年摸索,已经总结了一些有价值的经验。另外,很多省级老年大学都是当地老年教育管理机构的挂靠单位,肩负对当地老年教育发展的指导和管理职能。因此可以进一步完善老年大学微观管理体制和机制,发挥他们的影响和辐射作用。具体而言首先作为学校管理的根本基石的领导体制必须加以完善,进一步完善党委领导。政府主办。涉老和教育部门参与的新型管理体制;其次是作为深化老年大学变革根源的创新管理机制,理顺和改革,建立较为齐全的教学管理制度,形成高效的管理队伍;再次是建立科学的人事制度和劳动分配制度,提升他们的社会地位,健全激励机制,调动工作人员积极性。提高工作效率。另外,还要建立健全多渠道经费筹集机制,必须改变单一的经费来源途径,政府多拨付一点,社会捐赠一点,自身创收一点,在向学员少收一点。

(三)统一管理理念,逐步理顺微观管理机制

为了满足老年群体的差异性需求,已经形成了多元化的办学体系,而要发挥这些不同形式和类别老年教育机构的积极性和创造性,更好服务于老年人,对其实行统一体制和机制的管理是不可能的,因此这些办学机构的微观管理处于多元状态。但这种局面也容易导致管理主体不明确,政出多门,责权不分等问题。早在1996年中华人民共和国老年人权益保护法就指出对老年教育要加强领导,统一规划“[12],微观领域这种状况也要逐步改革。首先可以将管理理念和原则统一到国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)这一文件规定的精神上来,将老年教育纳入国家教育改革和发展规划体系,遵照教育普遍规律和老年教育特殊情况,聘请有教育管理经验的专家参与管理,同时发挥集体领导和分工负责有机结合领导体制和归口管理的优势,实行校。系二级或校。系。班三级层次管理,但必须坚持教学为中心,以经费筹集为重点的各项管理工作的统筹组织。其次是逐步积累和总结由教育部门管理老年教育的经验,发挥教育部门懂教育的优势,扩大教育行政部门管理老年教育的业务范围。第三是在老年教育充分发展的基础上,实现国家教育行政机构统一管理理念,制定统一指导文件和措施。老年教育和其他教育相比,运行过程呈现机制不顺,责任不明确,相互推诿等问题必须加以改革。按照老年教育规律,不断丰富和完善内涵结构,自成一套体系,形成涉及多领域。运作顺畅的综合管理体系,展现该体系的包容。开放和自由的特征。特别要指出的是,必须根据中华人民共和国教育法规定的:国务院和地方各级人民政府根据分工管理。分工负责的原则,领导和管理好教育工作“[13],以及国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定中指出:要本着加强宏观管理,积极为基层服务的原则,把成人教育的责任和权力交给地方“[14]的要求,办学机构管理职能应该在国家大政方针和宏观规定基础上进行创造性管理,逐步形成从中央到地方再到基层社区的层层发展网络体系。另外,老年教育的微观管理运行机制也是一个系统,包括各个运行主体和因素,涉及各方利益,只有调动各方积极性和主动性,明确各类主体的责。权。利及其关系,从政策上予以倾斜,从资金方面充分保障,才能保证老年教育管理更好服务于老年教育发展。

多元办学形势下老年教育微观管理发展与创新研究