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所谓逆民营化（Reverse Privatization），是指“政府将转移给私营部门的公共服务 项目重新收归政府所有，并由政府重新支配公共服务的供给的过程”。②自 20 世界 90 年代末以来，不仅在欧美一些发达国家，就是在南美的一些发展国家，也在城市公用事 业领域出现了大量逆民营化的案例。国际市县管理协会（ICMA）的调查显示，“在 1997-2002 年，美国收回公共服务外包的比例迅速增加，已经从 1997 年的 11%增加到

了 2002 年的 18%，超过了 1992–1997 年的 1 倍”；英国、加拿大、澳大利亚、新西兰 等国都在铁路、航空、基础设施等领域将原来民营化的项目收归国有。与此同时，在玻 利维亚、委内瑞拉等许多发展中国家，也开始在能源、通信、医疗、卫生等领域摈弃民 营化改革，开始实行国有化改革的逆民营化之路。城市公用事业改革从民营化到逆民营 化的转变，代表着两个截然相反的改革方向，其实质是政府与市场、政府与社会之间关 系变化的体现，反映了民营化发展的动态性和混合性特征，是效率取向还是公平取向博弈的结果。然而，无论是城市公用事业改革的民营化还是逆民营化，一直以来都饱受学 界争议。“公共服务民营化之后，如果未能提高效率，政府或公民对民营化服务不满意， 是维持民营化服务呢，还是应该将服务收回？”①夏皮罗和弗里德曼的这段描述充分说 明了公众在城市公用事业改革中，对民营化和逆民营化这两种截然不同改革方向的犹豫 不决。因此，套用莎士比亚在《哈姆雷特》中的经典名句“生存还是死亡，这是一个问 题”，在城市公用事业领域，民营化还是逆民营化，也是一个值得深入思考的问题。

中国作为世界上最大的发展中国家，也是全球化新公共管理运动的重要组成部分。 因此，借鉴西方发达国家城市公用事业民营化改革的理念和实践，本世纪初中国出台了 许多鼓励城市公用事业民营化的政策文件，并在实践中开始了大规模的民营化改革进 程。2001 年，原国家计委出台了《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见 的通知》。2002 年 12 月，原国家建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的 意见》（建城[2002]272 号），该意见明确提出“以体制创新和机制创新为动力，以确保 社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引 入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政 公用行业市场体系”。2004 年，建设部又出台了《市政公用事业特许经营管理办法》。 同年，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的该决定》。2005 年，国务院又出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。上述政策是当时政 府推进城市公用事业民营化的标志性政策文件，主张开放城市公用事业领域，鼓励社会 资本采取独资、合资、合作等多种形式参与城市公用事业的建设。由此，中国城市公用 事业领域的民营化改革驶入了快车道，许多地方政府通过服务外包、特许经营、出售等 方式，在城市公交、城市供水、管道煤气、垃圾处理、污水处理等城市公用事业领域进 行了民营化改革。论文网

然而，在经历了短暂的民营化改革热潮后，市场导向的民营化改革的弊病的开始显 现，特别是民营资本对利润的追逐与城市公用事业的公益属性之间的矛盾不可调和，由 此导致近年来中国城市公用事业领域出现了逆民营化的趋向，尤其在城市公交服务领域 表现的更加明显，浙江兰溪、安徽合肥、江苏南京等地先后将公交服务恢复为政府经营。 因此，无论是西方国家还是中国的城市公用事业改革，都出现了从民营化改革到逆民营 化改革的变迁，这就让我们不得不深思城市公用事业民营化改革是否已经失败，逆民营 化改革是否可行性，政府应该在城市公用事业改革中扮演什么样的角色等问题。本文将 基于淮安市公交体制国有化改革的实践探索，寻找这些问题的答案。 (责任编辑：qin)