国家与社会视野下的农村集体经济发展对策

中图分类号:F014文献标志码:A文章编号:1002-2589(2015)09-0051-03

家庭联产承包责任制实行以来,农民家庭经济获得了快速发展,但集体组织经济发展则不明显,集体组织的经济实力甚至还有所下降,同时,经过30多论文网年的发展,似乎进入了一个高原期“。乡政村治体制的确立。村级治理模式的变迁,在实践中并没有彻底改变集体经济与政府。社区的关系,对农村集体经济发展的促进作用并不十分明显。随着农村个体。私营经济的发展和社会资本对农业的渗透,农业企业。乡镇企业突起,农业经济正逐步形成多种所有制经济共同发展的格局。如何坚持集体经济在农业经济中的主体地位。发挥集体经济的重要作用,成了学界当前研究的一个重要课题。本文试图在国家与社会“视野下,通过对当前农村集体经济发展现状。问题进行分析,提出发展对策。

一。当前农村集体经济发展现状

当前的农村集体经济是由人民公社时期的集体经济发展而来,有乡(镇)。村。组三级,仍处在一种政府。自治。经济组织相混合的管理模式。经营体制是以家庭承包为基础。统分结合的双层经营制度;经营主体主要有集体组织和农民家庭。专业大户。农民专业合作社。龙头企业。经营性农业服务组织等。总体上看,集体组织经济实力下降。集体经营弱化,发展迟缓;农民家庭经济虽发展强劲,但后劲不足;农民家庭与集体组织之间呈现出一种离散关系,表现出明显的小农经济“特征。具体表现出以下四个方面的特征:

第一,集体组织经济实力有所下降。主要表现为集体组织的集体经营弱化和部分乡村企业关闭或出租。转包。从每村拥有集体资产量。年内可分配收入及集体经济收益情况等方面看,2000年,每村拥有集体资产150。9万元,比1999年减少2。6百分号,其中拥有生产性固定资产66。2万元,基本与1999年持平;每村年内可支配收入为19。37万元,比1999年减少0。9百分号;有集体经济收益的村388997个,占汇总村数的53。9百分号,有近一半的村没有集体经济收益。2006年,全国农村村组集体所有年末生产性资产原值为4045亿元,比2005年减少16。2百分号;每村年内可支配收入为39。8万元,比2005年减少3。2百分号;有集体经营收益的村为258813个,仅占汇总村数的43。1百分号,比2000年减少了近10百分号[1]。也就说,在全国有50百分号左右的村集体没有集体经营收入,集体收入主要依靠财政补贴。土地和集体资产出租等有限来源,经济实力较差,发展艰难。

第二,经济发展不平衡。主要表现在:一是集体组织内部发展不平衡,突出表现为集体统一经营的弱化和农民家庭经营的绝对强势。如从2002至2006年村组集体经营收入与农民家庭经营收入情况来看,村组集体经营收入分别为:13987。7。15225。7。15547。3。16565。3。18309。2亿元,在农村经济总收入中所占比例分别为:12。0百分号。11。6百分号。10。3百分号。9。5百分号。9。1百分号;农民家庭经营收入分别为:59992。0。64908。8。72827。6。81051。5。90451。3亿元,在农村经济总收入中所占比例分别为:51。4百分号。49。3百分号。48。2百分号。46。2百分号。45。2百分号[1]。二是村级集体组织之间发展不平衡,主要体现在以村为单位的农民人均收入水平的阶梯性差距上。从2007年农村集体经济的发展情况看,农村人均收入在500元以下的村383个,占汇总村数的0。06百分号;在1000-3000元的村,占34。8百分号;在3000-5000元的村,占40。9百分号;在5000-10000元的村,占20。7百分号;10000元以上的村有11054个,占1。8百分号,其中在30000元以上的村有107个[2]。并且,这种差距和分层并不是农村集体经济发展的暂时现象。

第三,农民家庭仍然是经营主体的主力军。农民家庭作为组级集体经济的基本细胞,是集体经济的经营主体,具有经济实体的性质,是市场经济条件下微观经济运行的一个重要主体[3],自家庭联产承包责任制实行后,农民家庭迅速成为集体经济经营主体的主力军。1983年底,97。8百分号的基本核算单位实行了包干到户,涉及农户总数的94。5百分号,2000年,全国实行家庭承包经营的村数为717047个(当年汇总村民委员会数为722745个),实行家庭承包经营的农户为22219。1万户(当年汇总农户数为23127。6万户)[1]。截至2011年底,家庭承包经营农户为2。288亿户,比2010年底增长0。14百分号[4]。

第四,经营主体的新变化。随着农村经济体制改革的不断深化,经营主体在原集体组织。农民家庭基础上,相继出现了专业大户。农民专业合作社。龙头企业。经营性农业服务组织等新形式,正在逐步形成家庭经营。集体经营。合作经营。企业经营等共同发展的新型农业经营体系。仅以农民专业合作社为例,2011年底全国总数已达50。9万个[5],2012年3月底为55。23个[6],到2013年3月已超过73万个[7]。

二。当前农村集体经济发展存在的问题

(一)政经不分。政社不分

当前农村集体经济体制带有明显的国家社会一元结构痕迹,政府机关。自治组织。经济组织三者黏合在一起,集体组织至今尚未完全独立,政府与社会。经济的关系也就没有完全理顺,政社不分。政经不分。政府机关与自治组织。经济组织,自治组织与经济组织也就没有分开。集体经济组织是一种非独立的。依附于农村基层政府机关和群众自治组织而存在的经济组织。从农村集体经济的建立和发展来看,合作化时期的高级农业生产合作社是独立的农村集体经济组织;人民公社时期虽然政经。政社合一,但人民公社。生产大队。生产队分别属于农村三级集体经济组织的名称,但当前的乡镇政府是农村基层政府机关,村委会是基层群众自治组织,村民小组也只是基层群众自治的细分单位,集体经济组织成了一种非独立的。依附于这些组织而存在的经济组织。

乡镇政府作为农村基层政府机关,但同时还拥有集体土地和乡办企业等集体资产,乡镇级集体经济仍然存在,乡镇政府实际上就是本级集体经济的管理者,政经不分;村委会作为农村基层群众自治组织,同样拥有集体土地和村办企业等集体资产,也是一级集体经济,同时,受强国家――弱社会“的影响,村委会还具有乡政府派出机构的职能,成了实际上的农村基层准政府机关“,政府。社区。经济三者的黏合表现尤为突出,政经不分。政社不分。村治与经济不分;村民小组是由人民公社时期的生产队发展而来,作为农村集体经济基层组织,是农民承包地。宅基地。自留地和自留山等农村集体土地的所有权人,同时也是农村基层群众自治组织,农民具有社区成员和集体成员的双重身份,村治与经济同样没有分开。

因此,当前农村集体经济管理的现行做法是由乡。村。组干部代为行使,村委会成了三个组织。一块牌子。一套人马的综合性组织,政府。社区。经济三者没有分开。村级集体经济既承担了行政。社区的职能,也承担了行政。社区的管理和建设开支。这种做法容易导致集体生产经营活动受行政干预;集体组织的人力。物力和财力分散;集体经济利益受损等现象的发生。

(二)经济组织法人资格缺失

市场主体有法人和非法人之分,二者之间的权利存在很大差别,农村集体经济组织法人资格的缺失,限制了集体组织的民事权利能力和民事行为能力。突出表现在农村集体组织不能在工商部门登记取得经营资格,也就不能独立开展经营业务;不能在国家质量技术监督部门取得组织机构代码证,就没有依法参与经济社会活动的通行证,也就不能在银行开账号,难以从金融部门获得贷款,不能在税务部门申请购买税票等。这些都使得农村社区集体组织只能依附在其他经营主体上,只能将其资产以入股。承包。租赁等方式参与其他经营主体的经济活动,进而成为难以壮大的小矮人“[8]。

(三)土地产权关系模糊

对于农村土地所有权,法律规定是清晰的,宪法规定属于集体所有,土地管理法进一步规定为农民集体所有。对于农村集体财产所有权,法律规定也是清晰的,民法通则规定:劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括法律规定为集体所有的土地和森林。山岭。草原。荒地。滩涂等;集体所有的财产受法律保护。十八届三中全会决定虽然赋予了农民对承包地占有。使用。收益。流转及承包经营权抵押。担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。但由于受政社不分。政经不分的影响,农村集体土地产权仍然存在模糊的事实,主要表现在以下三个方面:

一是土地产权主体模糊。首先是主体认识模糊。由于农村集体组织不独立,依附于行政机关和群众自治组织而存在,政经不分,容易产生土地所有权人不是集体而是国家的模糊认识。其次是行使主体模糊。由于集体组织的非独立性,加之现行法律体系对集体土地所有权的行使主体规定也不明确,集体土地所有权由乡村干部代为行使的做法,行使主体变得模糊。再次是主体关系模糊。农村集体经济组织有乡。村。组三级,它们分别拥有不同的土地所有权,三者又是一种上下级关系,而且土地产权边界模糊,使得三者之间的关系模糊不清。

二是集体与农民之间土地产权关系模糊。集体和农民对农民的承包地。宅基地。自留地和自留山如何行使所有权,农民对集体所有的其他土地和森林。山岭。草原。荒地。滩涂等如何行使所有权等一系列关系模糊,尚未完全厘清。

三是土地所产权不能充分行使。一方面,土地作为稀缺资源,国家对其实行严格的政策保护和对集体土地所有权的限制是必要的,但对集体土地所有权的限制性规定明确而具体,保护性规定相对模糊抽象,加之国家征用土地制度设计不够细致和行政干预等原因,使得集体土地所有权得不到尊重[9],有些土地限制政策甚至超越了限制的界线。另一方面,由于集体与农民之间土地产权关系模糊和现行的做法,使得集体和农民在土地所有权的行使上,难以充分表达所有权人意志,挫伤了农民维护土地权益的积极性,只有当集体利益受损并影响其个人利益时,才会联合起来共同维护,如集体上访。阻工等。

三。发展对策

(一)政经分离

政经合一,是国家社会一元结构的产物,政企分离问题,在国有企业已经解决。对于农村集体经济的政经分离问题,在1982年宪法中曾经做出过规定,要求设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。但是到1984年底基本完成由社到乡转变时,由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动,所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立,政经和政社不分一直是农村集体经济发展存在的一个问题。

因此,当前农村集体经济的改革,首先应该是解决政经分离。政社分离问题,实现政府。社区。经济三者分开。通过为农村集体经济组织立法,使农村集体经济组织与乡镇政府和村委会相分离,成为独立的经济组织,解决政经不分和政社不分问题,使农村集体经济组织成为真正拥有生产经营自主权的。独立的市场主体。

农民专业合作社虽然也是独立的市场主体,也能解决集体经济的独立问题,但存在着缺陷,即只有当集体组织的所有成员统一加入同一个合作社时,原集体组织才能成为新合作社组织,问题才能得以解决。但问题是根据农民专业合作社法之规定,同一集体成员按自愿原则,可以加入不同的合作社,这样原集体就仍然存在,仍然不能成为独立的经济组织。因此,应该在培育新型经营主体的同时,还要解决原集体组织的独立问题。广东南海区所推行的社区党组织。村(居)自治组织。集体经济组织五分离“的政经分离“改革,是一个大创新,改变了原基层党组织。自治组织和经济组织黏合在一起的政经不分“管理模式,标志着农村体制改革已闯入深水区,为新一轮农村体制改革提供了宝贵经验,引起了学界的普遍关注。

(二)赋予农村集体经济组织法人资格

通过立法或修改现有法律,赋予农村集体经济组织合作社法人或公司法人资格,使其具有市场主体法人资格。虽然已有的农民专业合作社法所规定的农民专业合作社具有法人资格,现有农村集体组织也可以依法登记取得法人资格,但公司法人的集约化。专业化。组织化。社会化程度更高,应该让较发达的农村集体经济组织,拥有公司法人资格,成为现代企业。

比较民法通则之规定,集体经济组织是具有法人条件的。一是依法成立。这不是农村集体经济组织自身问题,而是法律规制问题。二是有必要的财产或者经费。集体组织拥有农村土地,经营性建设用地可以出让。租赁。入股,与国有土地同等入市。同权同价,耕地的承包经营权可以抵押。担保和入股,土地作为农业生产特殊的生产资料,当然是财产,并且在工业化。城镇化的进程中不断升值,除此之外,还拥有公益性与经营性等固定资产,为数不少的发达集体还拥有一定数量的经费。三是有自己的名称。组织机构和场所。实际情况是尽管集体经济组织不独立但都一直保留了名称。组织机构和场所,至于名称和组织机构是否符合要求,则可根据新的法规重新命名和组建即可。四是能够独立承担民事责任。虽然国家对土地所有权有限制性规定,但集体经营性建设用地可以入市。出让。入股,农民的承包经营权可以入股,同时独立承担民事责任的能力主要取决于法人财产,不能因为部分集体经济组织不具有,而否认所有的都不具有。

在农业经济多种所有制结构中,集体经济居于主体地位,引领农业经济的发展方向;集体经济组织还拥有农村土地,这是其他农业企业无法比较的优势;在城乡发展一体化的进程中,都应该赋予集体经济组织公司法人资格。

(三)改革农村集体土地所有权,明晰土地产权关系

造成当前农村土地产权关系模糊的原因很多,如集体经济管理体制。经营制度。土地制度。组织治理结构等,但主要是土地制度。以家庭承包经营为基础的双层经营制度,实现了土地所有权与使用权的分离,但在当前以土地流转为内容的农村经济体制改革中,土地所有权与使用权的分离,不能从根本上解决土地产权关系模糊问题,对农村土地所有权的改革,应该从所有权与使用权的内容分离转移到所有权上,在国家。集体和农民之间重新分配所有权。

从当前农村土地产权关系来看,土地所有权属于集体,承包地。宅基地。自留地和自留山的使用权属于集体成员。可以抵押。担保和入股并包含占有。使用。收益和流转等权在内的土地经营权,实际上就是所有权。当前现状,应该设立集体土地两极所有权“:一级所有权归集体所有;二级所有权归集体成员所有。

综上所述,根据当前农村集体经济发展现状和存在的问题,应当采取政经分离;赋予集体经济组织法人资格;改革农村集体土地所有权,明晰土地产权关系等相应对策,发展壮大农村集体经济。鼓励发展农村集体组织经济和农民家庭经济;鼓励集体组织以经营性建设用地出让。租赁。入股,发展混合所有制经济;鼓励农民以承包经营权在公开市场上向专业大户。家庭农场。农民合作社。农业企业流转,发展多种形式规模经营,培育新型经营主体,构建集约化。专业化。组织化。社会化相结合的新型农业经营体系。

国家与社会视野下的农村集体经济发展对策