行政事业单位内部控制的思考(3)

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一、引言

现代人在对内部控制进行探讨时通常将内部控制理解为内部牵制的改革，但其实纵观人类发展时，其实早在内部控制理论形成和提出前，先人早已在社会实践的方方面面中践行着内部控制理论的精华。美索不达米亚是古代人类文明起源的标志地之一，那片丰饶的土地上诞生的关于王权的起源和用意识形态管理国家的形式，以及在这种思想演变下诞生的有关控制体系的萌芽，我们可将其视为古代文明的内部控制前身。而当社会发展到中世纪的西欧社会，庄园会计作为当时社会经济发展水平的核算体系，是在西欧的庄园经济的基础上不断发展壮大起来的。此时的内部控制程序已逐渐向现代社会靠近。而在古代的中国，周王朝时期的官厅会计利用对口核算、分级管理的管算结合制度，并利用分工设岗相互制约的方式，来实现朝廷收支的有序。因此我们可以看到，内部控制虽然真正以书面制度的落实在人类社会发展历史并不久远，但内部控制的精神早已渗透于世界史的上下千年。

自改革开放开始，我国的财政收入节节攀升，以1978年的1132.3亿与2015年的152217亿作为对比，增长了约132倍，让人不经感叹中国国力的崛起速度。正是在这一大背景下，我国中央和地方各个行政事业单位拥有了更加充沛的可支配财力以满足13亿人民的文化、卫生、教育、科技等生活各方面的需求。但由于我国各行政事业单位中长期存在的官本位、权本位的思想，以及单位预算中的非制度化、非公开化等一系列问题，使得我们需要就如何利用内部控制制度来督促行政事业单位更好更正确地履行职能、发挥价值来做更深入的思考。为此我国政府也拿出了壮士断腕的决心。1999年修订后的《会计法》要求各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度，首次以法律形式对内部控制提出原则要求。2001年财政部发布《内部会计控制规范—基本规范（试行）》。而在2012年的中央政治局会议上所提出的关于行政事业单位人员如何改进自身工作作风、密切联系群众的八项规定，更是将行政事业单位的内部控制推向了一个关注度的高峰。2013年的全国两会上，李克强总理提出优化财政结构体系，财政部起草了关于行政事业单位进行内控建设的《规范》，为从业务、单位等各层面的内部控制建设提供了指导性意见，也将其推向了制度高度`优尔[文"论'文]网www.youerw.com。

虽然中央政府一再强调行政事业单位中内部控制的重要性，但由于制度本身会因时代和区域的变化而出现不适性，导致我国很多行政事业单位在内部控制建设方面暴露出了很多问题，甚至存在生搬硬套严重偏离的情况，这使近年来随着公共媒体的关注度和披露度的不断提高相关政府部门的公信力和形象受到巨大打击，也显然是违背了民众对整个政府部门的期待的。基于此，本文将从行政事业单位的概念着手，抽丝剥茧地剖析行政事业单位内部控制的具体实施情况、存在问题，并从实证案例作为切入口，找到未来我国行政事业单位在内控制度和体系构建方面可以改进的方面。

二、概念综述

（一）行政事业单位内部控制的概念

1、行政事业单位的概念

行政单位主要指进行行政管理、组织包括经济和文化在内的各项建设、维护整个社会秩序的单位，其中包括国家权力机关、司法机关、行政机关及其他。而事业单位主要指的是以增进社会福利，满足社会各阶层各群体的科、教、文、卫等方面需求，以社会服务为目的而不以盈利为直接目的的社会组织。在我国通常是行政和事业不分家的，不同地区间对行政单位和事业单位之间的划分并不明晰，有时会出现某部门在一个地区属于行政单位，而在另一个地区属于事业单位。鉴于这种特殊的国情，因为无论是在履行管理职能还是服务职能时，我们通常将两者合并，统称为行政事业单位。