论地方政府公共政策连续性

作者简介:嵇晨诗,浙江师范大学法政。

中图分类号:D67文献标识码:A文章编号:1009-0592(2015)09-147-02

一。公共政策连续性缺失的概念

在非变革式的发展中,具有良性社会效益的公共政策在未完成自身使论文网命之前,其于不同阶段的目标。方法等应保持基本的连续性。公共政策的连续性指不同阶段之间的政策在目标。手段和效果等维度保持的某种继承性和一致性。“而公共政策的连续性不仅仅表现在不同阶段公共政策内容等方面的继承性上,也体现在其持续时间的适度性上,更呈现在其一整套公共政策过程的连贯性上。因此,公共政策连续性缺失即公共政策变动前后的内容。方法等维度脱节;公共政策缺乏阶段稳定性;公共政策过程任意中断。

(一)公共政策变动前后脱节

公共政策变动前后脱节即政策较变动之前的内容。手段等层面发生了重大变化,打破了某种继承性。例如湖北蕲春县关于整治石材产业的政策就是这方面的典型案例。2011年,湖北蕲春县政府为了提升县里石材开采企业品质,规定将按照保大关小“整治原则对相关企业进行处理。然而,县政府于2012年又出台了2013年全面关停饰面用石材矿山和石材加工厂“的政策(蕲文办[2012]85号文件),政策变动之后的内容较之前的政策内容明显脱节:前者是以产业整治为主,而后者以产业取缔为主。

(二)公共政策阶段稳定性缺乏

公共政策连续性在某种程度上要求公共政策在各阶段具有基本的稳定性。公共政策的稳定性指一项公共政策出台之后,一般都会维持一段时间,直到其所指向的公共政策问题得到妥善解决。阶段性的持续稳定是公共政策能够有效调节社会行为的基础,离开了公共政策的稳定性,即无连续性可言。广东省佛山市住房和城乡建设管理局于2011年10月11日发布楼市调控新政,规定翌日起放宽限购(佛建管[2011]205号)。而此政策公布不到12小时,即被该局自行取缔,是公共政策缺乏阶段稳定性的范例。

(三)公共政策过程任意中断

政策科学的主流理论认为,公共政策过程是政策制定。政策执行。政策监控。政策评估与政策终结等阶段以及这些阶段的连续运动所形成的政策周期。一项公共政策的出台在没有明确被取消的情况下,理论上,经过一段时间公示后即进入执行阶段。而实际生活中则不然。深圳市交通委联合交警局于2011年5月26日发布从7月1日起禁止安装有动力装置的非机动车上路行驶“的通告。6月23日,深圳市五届人大常委会第九次会议上,将禁令“修改为限令“。到了该限令“执行之日,有关部门却没有开展清查电动车行动,此前颁布的政策成为一纸空文。

二。公共政策连续性缺失的危害

(一)资源浪费

公共政策连续性缺失造成了沉淀成本的虚耗,如公共政策变动前后内容脱节不仅会造成已投入决策资源的浪掷,也会致使公共政策目标群体在各方面的损失:不管新旧政策在目标价值取向上或实现路径上有多大的相似之处,因时间迁移存在着各种政策变动初始量的不同造成一定变动成本的损耗;随着公共政策的更替,目标群体需要重新接受。学习新政策,抛弃对旧政策的人力。物力。财力等的投入。新旧政策转变越大,频率越高,政策受众者的学习成本就越高,资源浪费即越严重。

(二)公共政策的可操作性下降

公共政策的连续性缺失对政府及其工作人员的政策具体操作造成了极大的困难。公共政策要顺利执行,有关部门需做好相应的宣传工作,告知政策执行人员与政策对象明确的政策目标。内容等。公共政策在短时间内变动,而变动的相关细则又未及时跟进,此种情况不但会造成政府部门具体执行人员对政策内容等的不解,而且也易使政策目标群体感到疑惑。

(三)地方政府公信力下降

地方政府公信力即地方政府在施政过程中通过合理地制定政策,有效地履行职责等而获取公众信任的能力。而在规范的现代政治生活中,绝大多数公民对地方政府的认识与评价来自于其接触的地方政府行政行为。因此,如果地方政府决策严谨。政策执行力强,公正。合法。守信,那么,公众即会认为这是一个有公信力的政府。反之,公众则对地方政府持不信任态度,甚至抱有抵触心理。公众对地方政府所持的不信任态度会阻碍正常的解决问题方式的产生,发展出各种不正常的社会问题。“

三。公共政策连续性缺失的原因

(一)地方政府官员短期任职与晋升锦标赛

地方政府官员的短期任职与官员为升迁而进行的政策创新是造成地方政府公共政策的不连续的重要原因之一。对于地方政府来说,其领导人大多是上级政府提名推荐的,有的官员任期未满就因为各种原因被调离原工作岗位,而随着每届地方政府官员的变化,其思想和意志以及所关注问题角度也相应转变,公共政策也随之产生变化。此外,地方政府的官员晋升锦标赛“从上世纪80年代开始至今从未停止。官员关心其在官场“升迁的机遇,而升迁的资本在于官员在执政期间之办事成绩,政策创新便是政绩中重要的一类。此种公共政策创新在公共政策决策和终结缺乏制度化渠道的体制内,其生命周期易受到领导者个人对其角色定位认知和执政价值观的强烈影响,也易于因领导者的变更而终结。反观蕲春县石材行业综合整治政策,2011年尚是保大关小“,而2012年则一跃变为一律关停“,显然成为了某些官员的政绩工程。蕲春县石材行业综合整治政策,使全局性变成了片面性,长远性变成了短期性,扰乱了市场。社会的原本秩序,降低了地方政府的公信力。破坏了县域经济的稳定性。

(二)地方政府的自利性“

地方政府自利性“有其存在的合理性,但其在中央利益即全国人民利益面前,地方政府利益必须服从于国家利益。因此,若地方政府在制定公共政策时忽视了国家利益,公共政策不连续的现象也即随之产生。

地方政府作为公共政策制定的主体之一,其价值取向是指导社会资源进行权威性分配的基本原则。一般情况下,人们为之奋斗的一切,都与他们的利益有关“,利益是个人和组织活动的根本动力因素,其以需求与对需求的满足为基础,自利性即利益主体对自我需求满足的属性。从这个意义上说,地方政府的自利具有一定的客观合理性。但地方政府建立在人民的公意达成和公意授权的基础上,其一切行为都必须符合公民的意志。利益和需求,因此,其公利性才是第一位的。自利性从属于公利性的原则不仅适用于处理地方政府内部事务上,也适用于处理中央政府与地方政府的利益关系上。中央利益与地方利益之间有时存在矛盾,这是由于中央领导与地方领导所处的位置。考虑问题的角度。对利益的要求不同所造成的,是两者在利益总量中为争取更大份额产生分歧所导致的。然而,国家利益是一国之内的最高利益,在全国人民的公利面前,地方利益成为了一部分人的私利,根据自利性从属于公利性原则,地方利益应服从国家利益。

广东佛山市放宽楼市限购政策一日游“的现象在很大程度上是地方政府在制定政策时不顾国家利益,违背了从严调控房地产,遏制投机和过度投资的国家政策目标造成的。该市有关政府部门为了地方利益试探国家房地产调控之决心的行为,最终成为公共政策连续性缺失的典型。

(三)公共政策责任追究主体不明

公共政策责任追究主体不明是导致公共政策连续性缺失的主要原因之一。公共政策责任追究主体不明主要表现在两个方面:一方面,地方政府多数公共政策以集体决策的形式产生,现行法律制度中将组织作为主要的责任主体,因此,除了公共政策失败引发了重大事故,官员个人一般不承担公共政策失误的主要责任或承担次要的连带责任;另一方面,在公共政策重大责任事故发生后,由行政主管人员负责而不是由行政首长负责。

深圳市交通委联合交警局原定于7月1日全面实施的限电令“在没有明确取消的情况下成为了一种政策虚设。正是缺乏明确的公共政策失误责任主体,正是这种集体决策中官员持有的法不责众的侥幸心理,公共政策连续性问题如雨后春笋“般在中国改革开放后运行的渐进式改革土壤里滋生。

四。结语

贯穿公共政策连续性缺失现象始终的一条主线是人治“的强势与法治“的弱势。传统公共决策实际上是官僚决策,而现下不论是公共政策变动前后脱节或是公共政策缺乏阶段稳定性又或是公共政策过程任意中断,无不体现人治“的主导因素。公共政策法治化要求贯彻有限政府与责任政府原则,加强市场主体的社会。道德责任;政府。市场及社会认同善治和共治理念,完善知情权。表达权。结社自由等权益,相应完备信息公开制度。利益表达机制与非政府组织相关管理规则等。从此种意义上说,公共政策法治化不失为解决公共政策连续性缺失的一剂良方。

注释:

本文中政策“即指公共政策“。

本文中外学者对政策过程理论的探讨将其归纳为:政策制定。政策执行。政策监控。政策评估。政策终结五个阶段。政策过程五阶段“划分法由以下文献整理而得:LasswellHD。TheDecisionPress:SevenCategoriesofFunctionalAnalysis,CollegePark:UniversityofMaryland,1956;[美]詹姆斯?E?安德森。公共决策。唐亮译。北京:华夏出版社。1990;张金马。政策科学导论。北京:中国人民出版社。1992;陈振明。政策科学――共政策分析导论。北京:中国人民大学出版社。2004。

保大关小“整治原则:对于年开采荒料6000立方米以下。投资额2000万元以下的建筑饰面石材开采企业,以及年开采量5万立方米以下。投资额度600万元以下的碎石开采企业,一律实施关停。详见今日论坛杂志社官网:http://www。jinrizglt。com/jrzglt/jrzglt2012/jr201212/201212/15433。html。

新华报业网站:http://news。xhby。net/system/2011/10/12/011838132。shtml。

沉淀成本即投入决策。某个计划或某个项目的时间。资金或其他资源的无法弥补的花费。陈振明。政策科学――公共政策分析导论。北京:中国人民大学出版社。2004。398。

官员晋升锦标赛:由上级政府直至中央政府推行和实施,行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一,晋升锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下,因此官员晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式。周黎安。中国地方官员的晋升锦标赛模式研究。经济研究。2007(7)。38。

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