改革开放以来中国政府投资变迁探析

一。引言

纵观改革开放以来中国三十余年政府投资的历史变革,其投资变迁主要受两方面因素影响:一是内因,即顺应国内经济体制改革的不断深化。政府投资作为经济增长的主要动力,调整投资政策以及政府投资体制。方式。结构。规模都是历次经济体制改革的重论文网点之一。二是外因,即应对外来冲击。政府投资作为相机抉择财政政策的重要政策工具,在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的强烈冲击下,对扩大投资需求。稳定经济增长。熨平经济周期具有直接而显著的成效。

二。变迁历程

?挠跋煳夜?政府投资的内因和外因角度来看,可将政府投资的变迁过程分为三个阶段:第一个阶段是1978年改革开放至1997年,政府投资作为经济建设的重要政策手段,内因即从计划经济向市场经济转型的经济体制改革,对于政府投资变迁起主导作用;第二个阶段是1998年至2012年,面对两次外来金融危机,政府启动两次积极财政政策来应对外来经济冲击,政府投资作为直接政策工具被广泛运用。此外,在2001年加入WTO后全球化程度不断提高,外因在此阶段对于政府投资规模和结构的影响十分巨大;第三个阶段是2013年十八届三中全会召开至今,在全面深化改革思想指导下,应对国际经济持续低迷以及中国经济新常态,内因与外因相互交融,政府投资改革不断向纵深发展(图1)。

(一)第一个阶段(1978年～1997年):内因为主

从新中国成立到1978年改革开放以前,与计划经济体制相适应,政府投资实行中央政府集中统一管理。中央政府具有高度集中的投资决策权,中央政府投资占全社会投资比重80百分号以上并囊括国民经济的各个领域。

自改革开放之后的20余年,政府投资的体制机制不断发生重大变革。政府投资市场化的脚步不断加快:1979年,国务院批准基本建设投资逐步由财政拨款改为建设银行贷款试点,至1980年全面实施基本建设拨改贷“,从而打破了政府无偿拨款的计划经济模式,开辟了投资资金来源的新渠道;1980年,关于外商对华直接投资的法律文件不断出台,外资成为另一重要投资资金来源;1981年,开始通过发行国债筹集部分建设资金;1982年开始试行国内合资建设;1987年,深圳市政府开始出让土地使用权,中国城市土地批租所带来的出让金收入出现;1988年国务院颁发了关于投资管理体制的近期改革方案明确了在生产性投资领域,政府主要是投资交通。能源。高科技项目等领域,大量的生产性投资让位给市场。1991年,国务院要求地方政府不再直接负责基础设施建设转而公司化运行,随着地方政府事权和支出责任的拓展,各大城市的政府投融资平台(城市建设投资公司)开始出现;1993年国家出台一系列政策着重理顺政府与市场关系,积极贯彻市场优先原则;1994年第十四届三中全会指明,根据深化市场经济体制的要求,政府投资作出了重大调整,竞争性项目投资交由市场决定,政府只从事公益性项目和基础性项目投资,并鼓励政府和市场混合投资,第一次明确划分了政府与市场的职能分工;同年,三家政策性银行和国家开发投资公司成立。

此时期,各种政策文件的出台也大力推进了政府投资分权化:1980年划分收支,分级包干“的实施,第一次明确划分了中央和地方财政收入范围和事权,统收统支“财政体制瓦解,地方政府财权和事权明显扩大;1983年明确了投资建设实行中央和地方两级管理;1988年国务院印发的关于投资管理体制的近期改革方案对中央。地方投资项目的具体范围进行明确规定,对重大长期建设投资实行分层管理,即实行中央。省区市两级配置两级调控,进一步推动了分权改革。

(二)第二个阶段(1998年～2012年):外因为主

在应对1998年的亚洲金融危机和2008年的国际金融危机两次国外金融危机中,启动了两次积极财政政策:第一次是1998年至2003年长达六年的积极财政政策,增发长期建设国债(1998～2003年累计增发长期建设国债9100亿元,部分由中央转贷地方政府);第二次是2008年至2010年的积极财政政策,出台4万亿扩大内需投资计划(中央1。18万亿元,地方政府配套2。82万亿),直接影响了政府投资规模的迅速扩大,而其所遗留的数目庞大的债务和赤字等问题也间接导致了政府投资尤其是地方政府投资不断向市场化和分权化转变。

1998年以后,在宏观经济领域经过二十年的不断发展,经济环境由短缺转为过剩,出现严重内需不足问题,加之亚洲经济危机的爆发,开始大量增发长期建设国债,国债项目投资极大扩展了政府投资规模,其中部分国债财政部转贷给省级政府,用于地方的经济和社会发展项目;此外,地方政府为扩大内需进行大规模城市建设,深圳土地批租模式在全国迅速推广,政府性投资公司负债和土地出让金两项投资资金来源呈现跳跃式增长,地方政府筹资能力空前提高;2003年底为防止经济过热转为稳健财政政策,开始压缩政府投资规模调整政府投资结构;2004年颁布的国务院关于投资体制改革的决定更科学的界定了政府投资范围关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域“,并更明确的划分了中央政府和地方政府的投资事权;2008年推行的4万亿元扩大内需投资计划突出了加强改善民生。三农“。缓解基础设施瓶颈。加快社会事业发展。推进结构调整和发展方式转变以及向中西部和贫困地区倾斜;同年,4万亿投资的刺激政策出台后,各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设,地方政府投融资平台空前繁荣;2009年,政府工作报告首次提出安排发行地方政府债券2000亿元,其代发代还“的模式,仍是国债转贷的延展;2010年第十七届五中全会提出坚持科学发展。加快转变经济发展方式“的新要求。指出政府投资应在公益性和公共基础设施建设。保护和改善生态环境。促进欠发达地区的经济和社会发展以及推进科技进步和高新技术产业化等四个领域着重加强。2010年后,产业结构失衡问题逐渐暴露。经济下行压力增大,2012年,地方政府持续加大投资力度,号称地方版4万亿“计划,造成地方投融资风险不断扩大,经济不确定性不断增强。(三)第三个阶段(2013年至今):内外因相互交融

当前,经济全球化以及外部风险不断增强,中国迈入经济新常态,经济增速放缓。结构调整深入,2013年第十八届三中全会通过中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,在强调坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系,加快转变政府职能,深化财税体制改革“思想指导下,PPP。地方政府债券。政府投资基金大力推行等等,标志政府投资体制迎来新一轮变革。

随着地方政府财政压力不断增大,PPP模式作为可以有效弥补政府财力不足问题的共赢新机制被大力推广并赋予保持经济平稳增长的重要意义。2013年,楼继伟部长召开PPP专题研讨会,2014年组建PPP工作领导小组。出台一系列相关政策文件并公布首批30个ppp示范项目。2015年更是PPP政策文件密集出台与签约的一年,2016年将逐步落地;在地方政府债券方面,从2009年首次安排发行地方政府债券,地方政府债券经过代发代还“。自发代还“模式,2014年财政部印发2014年地方政府债券自发自还试点办法,根据从2015年1月1日起正式实施的新预算法规定:可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措“,开启地方政府自主发债元年。2016年,财政部相关负责人公开表示,国家将进一步完善地方发行相关制度,积极研究推进地方债多元化“;关于政府投资基金,2015年财政部印发政府投资基金暂行管理办法,基金的投资方向和领域主要包括支持创新创业。中小企业发展。产业转型升级。基础设施和公共服务领域发展等四个方面。政府投资基金管理机构是体现政府意志的新型政府投融资平台,将通过引导基金。产业直投。PPP等方式实现政府投资引导。而与PPP。地方政府债券。政府投资基金的大力推行不同,始于1991年的地方政府投融资平台(城投公司),根据关于2014年关于经济体制改革重点任务的意见,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能“等改革纲领性文件要求,城投公司在历史时期作为长期承担地方政府投融资平台的角色将面临转型或终结。

三。变迁趋势分析

从改革开放以来政府投资变迁历程来看,随着经济全球化和经济体制改革以及全面深化改革的推进,政府投资的变迁呈现市场化和分权化的大趋势。政府投资市场化的表现,其一是政府投资领域逐渐向市场让渡,其二是政府投资逐渐吸纳市场化方式;而政府投资分权化的表现,其一是从中央政府统收统支到中央和地方两级政府分权,其二则是从单纯的政府直接投资转向直接投资与间接引导并行。政府投资从计划经济时代单一从直接管理的财政预算内安排投资逐步演变为土地出让金。地方政府性债务融资再到近年大力推行的PPP。地方政府债券。政府投资基金等多种投资方式共同发展。

(一)投资规模变迁

改革开放后随着经济体制改革和市场化推进,政府投资的资金来源的不断拓宽,引入外资。银行贷款。发行国债。合资建设。土地出让金。地方政府性债务。引入社会资金等融资渠道,使政府投资规模不断攀升,尤其是应对亚洲金融危机所增发的9100亿元国债和应对国际金融危机推行的4万亿元扩大内需投资项目,再到2012年地方版4万亿“计划,使政府投资达到空前规模,而其所遗留的巨额债务和赤字负担。投资结构不合理和产能过剩。以及地方政府融资平台所带来财政金融风险和衍生风险,使在经济领域深化改革所面临的不确定性和风险陡增。

由于政府投资主要为固定资产投资,下文以全社会固定资产投资中国家预算内投资总额。国债发行额以及全国政府性基金支出来近似代表政府投资规模。数据表明改革开放以后,全社会固定资产投资中国家预算内投资总额和国债发行额绝对值上涨迅速,全社会固定资产投资中国家预算内投资由1981年的270亿元上涨至2014年26745亿元,33年总额翻了约99倍;而国债发行额由1981年的40亿上涨至2015年21285亿,34年总额翻了约532倍。尤其是1998年亚洲金融危机及和2008年国际金融危机后,全社会固定资产投资中国家预算内投资总额增幅有明显提高,并在2010年后继续保持大幅增长。而1998年-2003年累计增发的9100亿元长期建设国债并未计入上述统计数据,因此国债数据在1998年后虽有增幅但并不剧烈,而从2007～2010年期间国债发行额数据则可看出国际金融危机期间国债发行额变化十分剧烈。全国政府性基金支出同样增长迅速,从2008年14984。7亿元上涨至2014年51463。83亿元。

数据来源:国家统计局及财政部官网。

(二)投资结构变迁

政府投资规模和结构的变革都充分体现了投资市场化的趋势。从政府投资结构的角度看,政府投资逐步向市场让渡的趋势也非常明显。从计划经济时期政府投资囊括国民经济各个领域,到1988年大量生产性领域让位市场。1994年竞争性领域让位市场,以及2008年和2010年更加突出政府投资在公益性和公共基础设施等领域的支出责任。随着2013年以后供给侧结构性改革的不断深化,也将进一步优化政府投资结构,并逐步运用市场化手段引导政府投资方向。提高政府投资绩效。根据审计署2013年12月30日公告全国政府性债务审计结果(表1),地方政府性债务余额支出投向主要为市政建设。交通运输设施建设。土地收储。保障性住房等公共基础设施领域,教科文卫。农林水利。生态环境保护等公益性领域也占有一定比重。

(三)投资方式变迁

政府投资方式变革则集中体现了投资分权化的趋势:一方面,从投资主体来看,政府投资主体从计划经济时期单一的中央政府逐步演变为中央和地方两级架构。计划经济时期中央政府统收统支“到1980年划分收支,分级包干“,上世纪80年代后,中央政府向地方和部门下放投资权限,调整了中央和地方之间的利益关系,使地方政府具有更大的投资权。1988年关于投资管理体制的近期改革方案明确的两级调控。2004年国务院关于投资体制改革的决定更明确划分中央和地方政府投资事权,再到2013年全面深化改革下加快转变政府职能“,地方政府投资财?嘤胧氯ú欢侠┐蟆６?80年代后期土地出让金和地方政府投融资平台的出现,拓宽了地方政府投资资金来源渠道,尤其是2008年国际金融危机之后,地方政府投融资平台空前繁荣,以土地出让金为代表的政府性基金规模猛增,地方政府投资比重不断增大。另一方面,从早期单一模式的政府直接投资到基本建设拨转贷“。地方政府融资平台再到PPP。政府投资基金的大力推行,政府投资方式逐步转变为直接投资与间接引导控制并举,政府投资本身也从鼓励政府和市场混合投资到招拍挂。PPP等模式,逐渐吸纳市场化运营管理方式。政府投资在竞争性领域不断向市场让渡的同时,也逐步走向了从强调明确划分政府与市场分工到强调政府投资的引导作用。使政府与市场不断融合形成合力共同推动社会经济发展的新阶段。

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