从欧共体看21世纪区域一体化對多边贸易体制的影响【5636字】
[摘要21世纪仍将是以WTO为核心的多边贸易体制和以欧共体为代表的区域贸易一体化体制并行发展。交互作用的世纪,21世纪区域一体化对全球贸易自由化的影响仍将利弊共存。我们应把多边贸易体制视为全球贸易自由化目标的主干道“来建设,而把各种区域一体化视为相伴而行的支流“予以引导。
一。引论:国际贸易自由化的两种法律形式
50年前,为尽快医治战争创伤,推动全球贸易自由化,振兴全球经济,并从经济基础上避免世界大战再度爆发,各国通过国际法律的程序和形式,建立了以GATT为标志的多边贸易体制。几乎与此同时,疆域相邻。政治制度相同。经济水平相近。文化和宗教同源的欧洲国家,为加速民族经济的复苏和人民生活水平的提高,同样以国际法律的形式开辟了区域一体化的道路。
20世纪后半叶是一个多边贸易体制不断完善的时代。如今,多边贸易体制已经从过去的临时适用“转变为一种持久的体制,从过去的事实上的国际组织“演变为一个常设的国际组织,从最初的一项协定和20余项关税减让表发展为由数以百计的法律文件构成的庞大法律体系,从过去局限于调整不完全的货物贸易发展为全面调整货物贸易和服务贸易以及与贸易相关的投资。知识产权等领域。1999年底召开的西雅图部长会议已表明:在新的千年回合“中,贸易与环境。贸易与竞争。贸易与发展。贸易与劳工标准必将成为21世纪世界贸易组织活动的焦点。
20世纪后半叶更是一个区域一体化的时代。区域一体化运动于20世纪40年代末。50年代初发端于欧洲,在60年代。70年代扩展到拉丁美洲。东南亚和非洲。从80年代后期起,兴起了全球范围的第二次区域一体化浪潮。
纵观50年来的区域一体化进程,如下发展趋势更值得重视:一。区域一体化的数量不断增长和参与的国家或地区越来越多。目前,通知GATT。WTO的各种区域贸易协定数以百计,平均每一个GATT。WTO成员至少参加了一项区域一体化协定。二。区域一体化的形式多种。一体化程度各异,形成了由低级到高级的梯级结构。三。区域一体化的领域从单一的部门朝着广泛的经济领域发展。除了货物贸易外,服务贸易。投资。竞争。工业。农业。环境。
社会保障。科技等领域或部门的共同政策或政策的协调成为区域一体化追寻的新目标。四。区域一体化的组织化现象日益突出。现在,绝大多数区域一体化安排不仅以国际协定的法律形式予以确立,而且还建立相应的国际组织或机制的法律形式予以保障。
上述发展趋势表明区域主义正在开始产生其自身的活力:区域一体化越来越被视为不可避免,因为现行的各种安排正在逼迫非成员国从一体化市场中分离出来“[1](P。149)。
然而,长期以来,区域一体化对多边贸易机制或全球贸易自由化的影响一直是一个有争议的问题。
区域一体化鼓吹者认为,区域一体化的最基本的目标是通过建立自由贸易区实现贸易自由化,这与多边贸易体制的基本目标是一致的,区别只是贸易自由化的地理范围,而且区域一体化无不将实现全球贸易自由化作为其最高宗旨;在全球贸易一体化不可能在短时期内实现的情况下,区域一体化是一种务实的选择,并可以为全球贸易自由化积累经验,因此,区域一体化是全球贸易自由化的营造物“(building-blocks)。区域一体化反对者或怀疑论者
认为,区域一体化是一种新型的集团式贸易保护主义,与传统的单边贸易保护主义相比,其方式更为隐蔽(因为有合法的外衣),因而其对全球贸易自由化的危害性更大;随着区域一体化的繁衍及其重要性和活力的与日俱增,多边贸易体制势必走向崩溃,甚至全球经济与政治稳定将受到威胁,因此,区域一体化是全球贸易自由化的阻碍物“(stumbling-blocks)。
必须承认,过去的50年是区域一体化与多边贸易体制并行发展。相互制动的时代。在各种区域一体化组织中,欧共体最具有代表性,其一体化程度最高。发展速度最快。组织最严密。法律制度最健全。影响最大。
二。典型透视:欧共体与GATT。WTO的法律关系
(一)GATT。WTO对欧共体的包容与优待从时间上说,GATT的问世要比欧共体早得
多。而欧共体的成员国在创建或加入共同体之前均已是GATT的缔约方。欧共体建立后,一方面,其成员国继续保持各自在GATT中的缔约方地位;另一方面,根据建立欧洲共同体条约第l13条和第228条等条文的规定,欧共体在GATT体制中逐步取代其成员国并发展为GATT的一种事实成员“,而各成员国只不过是一种法律形式上的成员“[2](第260页)。
首先,自1960年狄龙回合谈判以来,均由欧共体委员会代表欧共体成员国与其他缔约方举行多边或双边谈判。其次,自肯尼迪回合“以来,历次回合产生的多边协定,绝大多数由欧共体单独签字和缔结,只有个别协定(如东京回合的技术性壁垒协定和航空器贸易协定)由欧共体与其成员国一起以混合缔约方的形式缔结。再次,除了个别机构之外(如预算委员会),欧共体几乎参加了所有GATT机构的活动,比如以共同体名义行使其成员国在这些机构的几乎所有权利。最后,凡涉及欧共体成员国的争端,不论其是出诉方还是被诉方,在1974年以前绝大多数将欧共体作为争端方,此后均由欧共体作为争端方[2](第261页)。
欧共体及其成员国在GATT中的地位是极为特殊的。虽然欧共体自始至终没有成为GATT的正式成员,但是它实际上在绝大部分领域和活动中取代了它的成员国;作为其成员国代表出现在GATT的欧共体既不是其成员国的简单相加之和,也不是总协定中增加了一个普通的新成员。尽管各成员国并没有因为欧共体取得了大部分权利而动摇它们的正式成员地位,然而毕竟这种法律地位是有其名而无其实“。欧共体及其成员国与GATT30多年形成的这种特殊法律关系为国际社会在20世纪90年代确认它们在WTO中的双重法律地位奠定了基础。
欧共体在事实上取代其成员国参加GATT活动35年之后,利用WTO取代GATT的契机,终于取得了该组织的正式成员资格。这一转变具有特别重要的意义:11这意味着欧共体结束了它在多边贸易体制中长期处于一种事实成员“的状态,在WTO中,从一开始它就在法律上被看做为一个与其成员国一样拥有自身权利的实体,以与其它正式成员平起平坐的身份全面参与这一新型组织的活动。另一方面,它的15个成员国并不因为欧共体创始成员地位的取得而丧失它们在WTO的正式成员地位。
21这标志着当代国际组织法的理论与实践的一种最新发展。尽管在WTO这一政府间组织中还有其他单独关税区域也是正式成员,但是二者是不同性质的非主权实体:欧共体是由若干个主权国家组成的区域一体化组织,单独关税区域(领土)是一种历史造成的特别行政区域并且是一个主权国家领土的组成部分。更重要的是,欧共体和其成员国在WTO中的双重正式成员资格,开创了一个政府间国际组织与其成员国同时成为另一个政府间国际组
织正式成员的先河。
综上所述,足见GATT。WTO对欧共体的包容远远超出了其有关条款的规定(如GATT第24条;GATS第5条),也大大超过了其对其他区域一体化安排的宽容。众所周知,多边贸易体制对区域一体化的包容是允许它们作为合法的例外予以建立和发展,即:背离非歧视原则,在区域一体化安排中实行贸易优惠原则。然而,在几十年的实践中,欧共体可谓是步步为营“,一方面充分在多边贸易体制外围加速区域一体化的纵横发展;另一方面在多边贸易体制框架内逐步在成员资格。缔约资格及活动与决策权等领域获取特权。
(二)GATT。WTO对欧共体的审议与监督
GATT。WTO在确认区域一体化的合法地位的同时,也明确地规定了对后者进行审议与监督的两种程序。第一种程序是专门针对区域贸易集团的审议,第二种是以所有WTO成员为对象的贸易政策审查机制。这两种审议有很大的不同,但又互为补充,对于敦促欧共体履行透明度要求和确保其遵守GATT。WTO规则,具有积极意义。
1。GATT。WTO对欧共体的专门审议GATT有关区域贸易集团的法律规定,主要是1947年GATT第24条。第24条中规定的区域贸易集团形式包括四种:关税同盟。自由贸易区。临时协议(分别见5_9款)和不符合5_9款标准的拟议(proposals)。如前所述,欧共体是区贸集团的典型。
自20世纪70_80年代以来欧共体的一体化不断扩展,向外辐射达100多个国家,形成了三个层次的自由贸易区特惠制模式。1947年GATT在允许区域贸易集团成为多边贸易体制例外的同时,也规定了一些规范标准,为了引导缔约方的区域贸易集团实践符合这些标准,GATT又在实践中形成了工作组审议。其基本程序是:GATT在收到某一区贸集团的成立通知后,成立一个工作组,其职责是根据GATT的有关法律规定(主要是GATT第24条),对通知的区贸集团进行审查和评估,并向理事会提交审查报告。工作组的成员资格是开放的,受审查的区贸集团协议缔约方可以是工作组成员并享有与其他代表同样的地位。
工作组报告由理事会通过。在缔约方全体采取联合行动,要就该项区贸集团协议是否符合第24条规定作出最终决定时;或者经审查,临时协议中的计划和时间表不可能导致关税同盟或自由贸易区的建立,缔约方全体建议临时协议成员修改时,工作组报告将作为依据。[3](P。10)1951年,欧洲煤钢共同体条约在巴黎签署之后,即通知GATT进行审议。由于该条约只涉及两项主要产品(而非实质上所有贸易“),GATT认为它不符合1947年GATT第24条的规定。尽管如此,GATT于1952年11月由缔约方全体根据第25条的规定对煤钢共同体作出了免责决定。
罗马条约签署后,鉴于该条约对GATT的重要性,缔约方全体于1957年10月任命了一个由所有缔约方代表组成的委员会来审查欧洲经济共同体条约和原子能共同体条约的合法性。
此后,对于1973年丹麦。爱尔兰和英国加入欧共体,1981年希腊加入欧共体,1986年西班牙。葡萄牙加入欧共体三次扩大协定“,GATT均成立相关工作组进行了审议。
另外,欧共体与其海外国家和领地间建立优惠贸易制度的联系协定,以及60。70年代欧共体与更广泛的第三国建立的其它种种优惠贸易安排,往往与总协定有关规定不一致,如缺乏在合理期间内建立关税同盟或自由贸易区的时间表,或缺乏对区内实质上所有贸易取消贸易障碍的目标等。但考虑到有关的历史与经济因素,总协定没有采取行动,而是表现了再度的务实“和宽容“。
虽然GATT一直保持着对欧共体的审议,但是成效甚微。首先,这些审议存在着先天不足“,即缺乏坚实的法律基础。其次,审议工作组主要由利益相悖的欧共体成员国与第三国组成,且两方享有平等的地位,加之缺乏严格的行动原则和标准,导致大部分审议无法得出一致性结论。第三,审议的结论无论是肯定还是否定,面对欧共体成立或扩大的既成事实,已无多大意义。如果GATT坚持对欧共体的成立或扩大作出否定结论,很可能会引起欧共体成员国的反对,甚至导致它们退出GATT从而影响后者的稳定性和普遍性。面对经济实力较强的欧共体,GATT只能放弃法律标准,对其采取事实上的默认。尽管如此,GATT对欧共体保持审查状态本身具有积极的意义,这可以持久地监督欧共体的发展走向。同时,增加其形成和发展的透明度,充分分析欧共体对多边贸易体制的现实和潜在的影响。
在乌拉圭回合最后文件中,1994年GATT关于解释第24条的谅解第7条至第11条和服务贸易总协定第5条7款,在GATT几十年实践的基础上,以协定的形式将WTO对区贸集团的审议机制确定下来,并作了进一步澄清与解释。然而,该审议机制仍存在一些问题。如程序上尚无严格的规则可循,审议机构和审议标准不统一,等等。为了尽快完善审议机制,在1996年2月6日举行的WTO总理事会上决定成立区域贸易协定委员会“(the
CommitteeonRegionalTradeAgreements,CRTA)。它的成立对于加强WTO对区贸集团的监督,具有重要意义。例如,在WTO框架下,原来有三个机构(货物贸易理事会。服务贸易理事会。贸易与发展委员会)都可设立工作组对区贸集团是否与WTO相关规则的一致性予以审议,审议机构分散,效率低下,且彼此不协调。总理事会撤销各单个工作组,设立统一的审议机构,有利于提高审议工作效率,也利于审议程序和标准的统一与协调。目前,已
有68个区域贸易协定在接受CRTA的审议。这些协定包括欧共体1995年扩大协定和欧共体与各中东欧国家的双边自由贸易协定(即欧洲协定“)。
2。WTO贸易政策审查机制与欧共体
WTO的贸易政策审查机制(TradePolicyReviewMechanism,TPRM)溯源于1979年东京回合达成的关于通知。磋商。争端解决和监督的谅解,并正式创建于乌拉圭回合。建立TPRM的目的是:(1)改善WTO成员对多边贸易体制的规则。纪律以及承诺的遵守;(2)加强对WTO成员贸易政策和措施的理解,提高国际贸易透明度;(3)在WTO框架内,对各成员的贸易政策和实践及其对多边贸易体制运作的影响进行定期集中和评估。TPRM与WTO对区域贸易集团的审议机制相比,既有类似,也有不同。类似之处在于:它们都有审议的法律基础;审议机构都由技术部门和审议部门构成;程序都不很严格;有关审议部门都无权作出有法律约束力的决定等。不同之处在于:(1)TPRM的审议是针对一个成员方的(不论该成员是国家,还是单独关税领土或区贸集团),而后者是专门针对各种区域贸易协定的;(2)TPRM的审议是定期的。轮流的,而后者主要是审议某一区贸集团赖以成立的协议,而成立
后的定期审议制度尚未建立;(3)TPRM中成员方定期报告有统一格式,而后者的定期报告的统一格式尚待形成。
早在乌拉圭回合最后文件签署前的1991年和1993年,GATT秘书处就曾先后两次撰写了一份关于欧共体贸易政策和实践的报告。欧共体委员会也提供了一份报告,并由GATT理事会举行会议审查上述报告,会议记录和理事会主席的结论性评论由秘书处出版。WTO成立后,TPRM又于1995年和1997年两次对欧共体进行评审,并于1996年和1998年出版了各方报告和审议会议记录[4](P。173-189)。
目前,TPRM存在着很大的局限性:如鉴定“(appreciation)和评估“(evaluation)并无法律约束力;对报告的分析广度有余,深度不足;其结论不能作为解决贸易争端的基础,等等。然而,TPRM在促进欧共体履行透明度要求,评估欧共体对多边贸易体制的影响,维护中小国家的贸易利益等方面,正在发挥其应有的作用。
(三)GATT。WTO规则在欧共体法律体系中的地位及适用
1。GATT。WTO规则在欧共体法中的地位在国际法上,只有主权国家才享有缔结条约的完全权能,而且条约在国内法律体系的地位,也完全由各国自行决定。然而,欧共体成员国根据基础条约的有关条款在一些领域已将条约缔结权让渡给欧共体,欧洲法院更是充分利用其判例来促成了这一让渡的实现。而且,在欧洲法院的推动下,欧共体缔结国际条约的权力涵盖越来越多的部门。
从严格的法律意义上讲,GATT不是欧共体作为缔约主体缔结或参加的一项国际条约。GATT的规则之所以能够在欧共体适用,其法律依据首先在于欧共体条约第234条的规定,即它是一项对欧共体所有成员在共同体创立之前即已生效的国际条约,其效力不受欧共体条约的影响。然而,GATT又不是一项一般的欧共体成员国与非成员国的先共同体协定而仅对有关的欧共体成员国继续有约束力,其约束力在欧共体法中继续,并且及于欧共体机构。
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