反恐怖主义预防性法律机制初探【5695字】
摘要:对恐怖主义暴力袭击进行有效预防已经成为一个摆在全人类面前的课题。恐怖主义袭击一旦发生,便会造成巨大的人员财产损失。因此,对恐怖主义暴力袭击进行有效的预防,将其扼杀在摇篮内就显得意义非凡。对此,法律便有了用武之地,可以在对恐怖主义袭击的预防上发挥更加重要的作用。
２０１３年１０月２８日,北京天安门前发生一起车祸,其结果是造成５人死亡以及４０多人受伤。初看起来,这似乎是一件孤立的严重交通事故,但是因为事发地点的敏感性,从而引起了中央领导的高度重视,要求警方尽快调查事故原因。出人意料的是,调查结果显示,这起交通事故竟然是一起有预谋的恐怖袭击。消息显示,参与恐怖袭击的５名犯罪嫌疑人已经被警方抓获,且与极端宗教势力有关。这一方面表明,恐怖袭击的不可弥补性,也就是说,恐怖袭击一旦发生,将很难挽回,逝去的生命终不可复生。
另一方面表明,目前对恐怖袭击的预防机制还有漏洞。党中央所在地北京尚且如此,更何况其他地区呢?对于恐怖袭击预防机制的建立,是离不开相关法律法规的完善的。因此,在法律上对恐怖袭击的发生进行阻遏就显得十分必要了。
一。何谓反恐怖主义预防性法律机制“
(一)概念界定。
概念是法学研究的基础,概念不清,往往会差之毫厘,谬以千里“。在此就必须对恐怖主义“的概念有所了解。从目前的情况看,国际公约中对恐怖主义“并没有统一的解释,在实际操作中,各反恐公约只是将具体的恐怖行为“进行了定义,比如劫持人质罪。恐怖主义爆炸罪。核恐怖行为等。但是不可否认的是,恐怖主义还是存在很多共性的,比如非政府性。暴力性以及行为对象的非战斗人员性等。此,可以对恐怖主义定义为,有意制造恐慌的暴力行为,意在达成宗教。政治或意识形态上的目的而故意攻击非战斗人员(平民)或将他们的安危置之不理,这类行动由非政府机构策动。
通过辞海中的论述可知,所谓预防就是指事先防备。所谓机制则有四层含义,首先是指机器的构造和工作原理,其次是指有机体的构造。功能和相互关系,再次是指某些自然现象的物理。化学规律,最后是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。作为预防性法律机制中的机制“很显然应取最后一种解释。那么由此便可推出,所谓法律机制就是指,在法律系统内的各部分之间相互作用的过程和方式。通过对法律机制概念的明确,预防性法律机制的概念不难得出,它是指在法律系统内各个部分之间发生相互作用而达事先防备之作用的过程和方式。
前文通过对相关子概念的分析论述,使得反恐怖主义预防性法律机制的概念跃然于纸上。所谓反恐怖主义预防性法律机制“就是指在法律系统内各个部门法之间相互作用而达到对恐怖主义事先有效防备之效果的过程和方式。
(二)概念特点。
通过对反恐怖主义预防性法律机制概念的界定,不难看出其有如下几个特点:
１。其范围是在法律系统内。也就是说,其他领域对恐怖主义的预防机制不在其研究范围内。比如说医疗卫生领域内对恐怖主义的预防。金融领域内对恐怖主义的预防以及信息领域内对恐怖主义的预防等都不属于此概念下所要研究之范围。
２。其机理是通过各部门法之间相互之作用。也就是说,反恐怖主义预防性法律机制在法律体系内要通过各个部门法之间的相互作用。密切配合来共同发挥作用。具体来说,就是在的法律体系内,不能仅仅依靠刑法或行政法等一个法律部门来完成对恐怖主义的预防,而是要通过刑法。行政法以及相关行业性法律等所有对恐怖主义之预防可以起到相应作用的法律门类的密切协作配合,来共同钩织出一张完整的对恐怖主义进行预防的法律网。
３。其目的是对恐怖主义的预防。也就是说,从恐怖袭击的发生过程来看,其界限是在恐怖袭击发生之前,而非恐怖袭击发生当中或者恐怖袭击发生后。这也是其价值的核心之处,恐怖袭击一旦发生就不可逆转,所造成的损失以及对社会稳定的破坏是长久的。只有充分建立起对恐怖主义的预防机制方可使恐怖主义的危害降低到最低程度,从而更好地保护人民群众的生命财产安全以及社会的安定和谐。
二。反恐怖主义预防性法律机制的现状及不足。
虽然没有对反恐怖主义预防性法律机制进行明确而权威的定义,并且在权威的法律规定中也尚无此种提法,但是在目前的法律体系中,反恐怖主义预防性法律法规在客观上是大量存在的,并且现实当中也在实际发挥着相应的作用。
(一)反恐怖主义预防性法律机制的现状。
反恐怖主义预防性法律法规的存在还是非常普遍的,在此笔者主要将其分为三类,即行政类预防性法律法规。刑事类预防性法律法规和行业类预防性法律法规。
首先是行政类预防性法律法规,其主要包括１９９９年群众性文化体育活动治安管理办法。１９８６年中华人民共和国国境卫生检疫法。１９９５年中华人民共和国出境入境边防检查条例。１９８５年中华人民共和国外国人入境出境管理法。１９９１年中华人民共和国进出境动植物检疫法。１９９４年中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定。１９９１年中国公民往来台湾地区管理办法以及１９９４年中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则等。如中华人民共和国国家安全法实施细则第８条规定:组织。策划或者实施危害国家安全的恐怖活动的,属于国家安全法第４条所称危害国家安全的其他破坏活动“［１］。
其次是行业类预防性法律法规,其主要包括１９８６年中华人民共和国邮政法。１９９０年中华人民共和国铁路法。１９９４年中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例。１９９６年中华人民共和国民用航空安全保卫条例。２０００年中华人民共和国电信条例等。如中华人民共和国电信条例第５７条规定:任何组织或者个人不得利用电信网络制作。复制。发布。传播含有恐怖内容的信息。
最后是刑事类预防性法律法规,其主要包括２０１１最新修订的中华人民共和国刑法和２０１３年最新通过的中华人民共和国刑事诉讼法。虽然刑事类预防性法律法规在数量上不是很多,但是却起着至关重要的作用。因为这是对恐怖主义进行最严厉打击的法律规定,可以剥夺实施恐怖袭击的犯罪分子的生命。其中很多条文专门针对恐怖主义,在客观上对意图实施恐怖袭击的恐怖分子有着最为强大的心理强制力,从而起到对恐怖袭击的预防作用。从这个意义上说,其可以被称之为广义上的反恐怖主义预防性法律。
(二)反恐怖主义预防性法律机制的不足。
１。缺少专门性的反恐怖主义上位法。
进入２０世纪后半叶,特别是２００１年９·１１“事件发生后,很多国家都制定了专门针对恐怖主义的反恐法律。如意大利１９９３年制定的反纳粹法令;美国１９９６年制定的反恐怖主义法和２００１年制定的反恐怖法案;英国２００１年新制定的反恐怖主义法;印度２００１年制定的防止恐怖主义法令
等［２］。正是由于缺少一部专门性反恐怖主义法律的统领,使得对恐怖主义预防的法律法规处于非常凌乱之状态,缺乏条理性。与此同时,还造成很多与恐怖主义有关的概念没有一个明确而权威的定义,从而影响了反恐怖主义预防性立法的细化和实际中的可操作性。此问题直到２０１１年的关于加强反恐怖工作有关问题的决定才初步有所缓解,比如说其第２条就对一些核心术语进行了界定,包括恐怖活动“。恐怖活动组织“。恐怖活动人员“。但是这也只是一个在真正意义上的反恐怖主义法没有达成广泛共识而无法出台情况下的妥协产物,内容过于原则,也不够全面。
２。行政类和行业类反恐怖主义预防性法律机制的不足。
首先,现行的此类反恐怖主义预防性法律法规所规定的内容并没有反映出对于恐怖主义预防之特殊要求,更有甚者,很多规定并没有明确针对恐怖主义的条款,而只是通过普通规定来实现对恐怖主义之预防。比如交通部制定的船舶海上保安规则与大部制改革前的海事局制定的港口设施保安规则中对保安事件“一词的解释显得过于宽泛,而缺乏应有的准确性,并不能反映出海上恐怖主义“
概念的确切含义。
其次,现有法律法规中的相关条款对恐怖主义预防的实际操作性不强。因为众所周知,恐怖袭击是一种非传统安全威胁,有着其特殊性,比如手段的隐蔽性。发生的不确定性以及后果的严重性等。此,只有通过一些区别于常规的手段和方法才能更好地预防恐怖袭击的发生。而现行的相关行政类和行业类法律法规中更多地只是常规规定,针对的还是常规性安全威胁,大多没有规定针对恐怖主义的特殊规定,这极大地影响了预防的效果。
３。刑事类反恐怖主义预防性法律机制的不足。
首先值得肯定的是,通过修正案的形式,刑法也在不断地与时俱进当中,对恐怖主义的规定也日趋完善。比如说２０１１年新通过的刑法修正案(八)针对恐怖主义增加了一些新的规定。比如对特别累犯作了修改,原来仅将危害国家安全罪作为唯一累犯来规定,现在改为危害国家安全犯罪。恐怖活动犯罪。黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子,在刑罚执行完毕或者赦免以后,在任何时候再犯上述任一类罪的,都以累犯论处。
但是其依然还存在不完善之处。首先,关于恐怖主义的罪名数量非常少,尚未形成完整的罪名体系。据笔者查询仅有三个是明确针对恐怖主义的,即资助恐怖活动罪,组织。领导。参加恐怖组织罪和故意传播虚假恐怖信息罪,这其中典型的针对恐怖主义进行打击的只有前两者。其次,关于恐怖主义的规定过于粗疏,内容不够完备。现行刑事法律中并没有针对恐怖主义犯罪的特殊性进行专门性规定,比如说刑诉法中并没有赋予相关部门在面对恐怖主义威胁时以更大的权力来阻却恐怖袭击的发生。
三。反恐怖主义预防性法律机制的完善。
(一)尽快出台专门的反恐法。
在制定专门的反恐法过程中一定要注意以下问题。首先,对相关概念进行界定时,一定要从自身利益出发来对相关概念进行界定。因为从目前的情况看,世界各国对恐怖主义相关概念的界定是多种多样的,而且国际性的条约。公约也很难对此达成共识。因此,在界定时一定要自身的利益,切不可完全拘泥于理论之中,反恐法的制定是为了维护的社会稳定以及人民群众的生命财产安全。
其次,在立法时切不可只从先前的经验出发,犯经验主义的错误。在肯定经验应有作用的同时,一定要根据恐怖主义自身发展的规律,做到适度的超前立法,这样便有利于保持法律在日后的稳定性［３］。毕竟反恐法要求动用的是国家最强力部门的最有力公权力,可能会在很大程度上影响广大公民的个体权力,比如隐私权。自由权等。因此,只有所立之法具有稳定性,才能对恐怖分子起到最大程度的心理强制,从而更好地发挥其预防性的作用。
再次,立法时不应只着重于原则性的规定,而应做到最大程度的细化,这样才有实际可操作性。在反恐法中,预防。处置。制裁以及补救等内容都不可缺少。因为只有这样才是一个完整的体系,才能在恐怖主义威胁发生的各个阶段都有法可依。当然了,还是应该有所侧重的,笔者认为,在反恐法中应该着重于有关预防的细化。前文已经论述了恐怖袭击一旦发生就会对人民群众的生命财产安全造成巨大的损害,使社会动荡不安,其影响是长远的。只有做好预防,才能使恐怖主义的威胁程度降到最低。
(二)针对恐怖主义的特殊性,切实增强反恐怖主义预防性法律法规体系。
反恐法的立法虽然意义重大,但是并不可能将恐怖主义的预防全部包含其中。因此,对现行的行政类。刑事类以及行业类的预防性法律法规进行完善和细化就显得不可或缺。在现行的反恐怖主义预防性法律法规的完善中,应注意以下问题。
首先,由于恐怖主义一般都有极强的行动力,并随时都有可能发动恐怖袭击,因此,在侦查上,应做区别于一般性侦查的规定。在此,新刑事诉讼法为我们提供了良好的借鉴。其在第二编第二章第八节专门规定了针对恐怖活动等犯罪的技术侦查措施,具体包括技术侦查。秘密侦查和控制下交付三种,这样就可以更加有效地主动抑制恐怖主义的发生。其他类似的法律法规也应通过修改的方式,来更好地预防恐怖主义。比如说针对反恐中的警察权就可以适当规定预防性拘留。信息监控等措施［４］。
其次,通过立法增强情报部门之间及其与司法机构之间的合作。古语说得好知己知彼,百战不殆“,这不仅是一条战争中的至理名言,也是对预防恐怖主义的精辟概括。如果能够及时掌握恐怖主义的动向,做到有的放矢,有针对性地实现处置,就可以使很多悲剧不再发生。具体来说,就是军队情报部门。国家安全局和公安等职能部门要通过立法的方式明确各自职责并做到情报的及时互换和沟通交流,只有这样方可打破部门之间的壁垒以及隔阂,从而更好地对恐怖主义起到预防作用。
再次,在相关行业以及特殊敏感地区,应增加相关部门的权力。比如在机场这种敏感区域,就应该增加机场保卫的权力。这方面德国的做法对我们有很好的启迪。德国修改后的航空交通法第１款第３项规定:未经允许不得进入机场非公共区域,只要涉及敏感安全领域,有特殊理由的人员才准许进入。“而第４条第１款则规定:为保证飞行安全,航空当局必须对以下人员进行可靠性审查:为了工作准许经常出入非一般工作区域的人员;因工作关系,机场。航空公司及空中交通管理公司为了完成其工作任务使用的其他企业的人员,同其自己的工作人员一样也要进行审查。“［５］这就扩大了相关部门的审查权。
最后,要对军事力量参与反恐进行明确的规定。军事力量是一国之中最为强力的暴力机关,可以有效地对付大规模的恐怖袭击。同时军事体系上令下行的特点可以更加快速而高效地处置恐怖事件［６］。
比如俄罗斯便赋予其武装力量以先发制人“的权力,同时美国也在其预防性防御中讲到:总统一旦决定灾难性恐怖主义已迫在眉睫,就由协调员来指挥联邦政府指定的执法。军事和救援活动［７］１５２。这都表明,授予军事力量对可能的大规模恐怖袭击以预先打击的权力是可行的,也是有效的。我们所需要做的就是通过立法的方式,明确在何种情况。何种程度。通过何种程序方可对恐怖主义进行预先军事打击。
[参考文献]
［１］赵秉志,杜邈。反恐怖主义立法完善研讨［Ｊ］。法律科学,２００６,(３)。
［２］翟俊鹏。论应对恐怖主义犯罪的刑事强制措施［Ｊ］。武陵学刊,２０１０,(３)。
［３］赵秉志。海峡两岸反恐立法之比较［Ｊ］。法学杂志,２０１０,(７)。
［４］师维。论反恐怖立法中的警察权［Ｊ］。中国人民公安大学学报,２００９,(１)。
［５］戚建刚。后９·１１“时代德国反恐法律制度之改革［Ｊ］。欧洲研究,２００７,(４)。
［６］赵秉志,杜邈。俄罗斯与中亚诸国反恐怖主义法述评［Ｊ］。法学评论,２００７,(１)。
［７］［美］艾什顿·卡奇,威廉姆·佩里。预防性防御［Ｍ］。上海:上海人民出版社,２０００。