非公益用地逐步退出征收之路研究(2)
参考文献 14
致谢 15
一、相关概念界定
本课题在以下研究中,涉及到土地征收、土地征用、公益征收、非公益征收等几个核心概念，不同学者对这几个概念的界定和使用存在分歧，而且彼此之间容易混淆，因此，有必要就本论文所使用的概念进行界定。
（一）征收与征用
征收（expropriation）与征用（requisition）。我国征地政策的概念与其他国家和地区相比较有较大的不同，具体的征地政策方面分为土地的征收和征用两种，而在土地征收上又有广义土地征收与狭义土地征收的区别。“广义的土地征收不仅包括国家对农村集体土地所有权（附带使用权）的征收还包括对国有土地使用权的征收，而狭义的土地征收只包括国家对农村集体土地的征收。”[ ]本文侧重于狭义的土地征收含义。从法律的意义上讲征收和征用是两个完全不同的概念，但它们却有着许多的共同之处。“周洪文说：不管是征收还是征用都必须遵守依法强制的原则、公共利益的原则和依法补偿的原则。同时它们之间又有着明显的区别，征用是指在紧急情况下国家对人们的私有财产进行强制性的使用，但是在紧急状态结束以后，必须要把被征用财产归还给财产的所有者”[ ]。由此可见，征用只是使使用权临时发生改变，它本身所具有的财产方面的所有权，并未发生相应的转移，并且征用具有时间限制。但是征收则是国家或政府部门出于公益目的，以国有的形式通过强制方式将私有的财产占为己有。在此过程中，被征收人获得征收人手中原有的财产所有权，无时限性的使征收人土地的使用权和所有产生转移。另外，“征收行为的对象主要是房屋、土地等不动产，而征用的对象可以是不动产，也可以是动产。这些在我国的《土地管理法》等相关法律中都有体现”[ ]。我国的征收法律是建立在土地公有制的基础上，所以在我国，土地征收与农地征收的概念相同，都表达的是国家对农村集体土地进行征收的意思。
（二）公益用地征收与非公益用地征收
公益征收（public expropriation）。公益征收是指国家为社会建设和发展提供基础条件，并出于提高人民生活质量和生活水平等公益目的，依据相关法律规定以行政强制手段对农民的土地所有权实行转移，并给予合理补偿的行为。由此可见，“法定的农地征收行为具有如下特征：一是出于公共利益目的需要，二是征收的主体必须是国家（政府），三是征收伴随着农地所有权的永久转移，四是要给予合理补偿并对失地农民进行恰当安置。这些相关的规定在我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等相关法律条文中都有体现”[ ]。
非公益征收（non-public expropriation）。“周洪文对我国非公益征收做了这样界定，非公益征收是指国家或政府为了城市化和工业化的需要把农村集体土地先依法通过强制征收的方式转化为国有土地，然后由政府通过出让、拍卖等方式提供给社会个人或城市工商业土地使用者建设盈利项目的行为”[ ]。这种强制征收的做法虽然不符合我国法律的相关规定，但在我国却是长期存在的事实。
二、非公益用地退出征收之路的必要性
（一）非公益用地不经过政府强制征收是世界通行做法
纵观各国，世界上绝大多数国家非公益用地供给的基本途径都不是通过政府强制征收实现的。在美国，除了联邦、州县政府拥有征地的权力，从事公益事业建设或经营的法人也具有征收土地的权力；在加拿大，政府组织以及授权的各行业部门、组织以及私人企业都可以对从事公益性建设的土地进行征收；在英国，不仅中央政府的部和厅，地方非政府，而且新城镇开发公司等公共团体也都可以对从事开发、再开发以及改良公共利益事业的土地进行征收；在法国，国家和地方公共团体，公共法人、混合型经济公司，可以对从事一般性社会公益事业用地和协议开发区等土地进行征收。在瑞典和荷兰公共团体可以征收为实现公共利益事业所需要的土地。从中不难看出，世界上大多数国家进行土地征收的目的主要是出于公共利益的需要，对以营利为目的土地利用则不在征收的范围之内。另外，除了政府，其他社会团体或个人也可以依法进行土地征收。在其他国家，土地主要以民间开发和市场售卖为主，土地所有者可以直接与这些社会团体或个人进行市场交易。由此可见，非公益用地不经过政府强制征收是世界通行做法。