1.2政府职能的概念、基本职能及发展趋势

1.2.1政府职能的概念

政府职能也称为行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能可以分为基本职能和运行职能两大类，政府的基本职能是指政府管理的范围，即政府介入和干预社会的政府的程度。政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所起的作用。政府的基本职能和运行职能是相辅相成的：前者界定了管理的对象，即管理的客体，后者则指怎么管理这些客体。[1]

1.2.2基本职能

政府的基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的政治职能是指，政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应用的作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。政府的政治职能是政府最基本的职能，政府的其他职能都是为加强政府的合法性服务的。人民的认同和拥护是政府合法性的核心内容。保卫国家主权的职能是政府的重要职能，作为主权国家的政府必须加强国防建设，要建立公民的参与制度和监督制度。发展和完善社会主义民主是我国政府的重要职能，这是由我国社会主义国家性质决定的。

政府的经济职能，著名的经济学家萨缪尔森认为政府的经济职能主要有提高经济效率、改善收入分配、通过宏观经济政策稳定经济、执行国际经济政策四项。在社会主义市场经济条件下，我国政府的经济职能有：（1）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争；（2）对经济进行宏观调控，确保国民经济发展；（3）直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足；（4）管理国有资产。[2]

政府的文化职能，包括意识形态职能、发展科学技术和教育的职能、发展文学艺术和体育卫生的职能、加强社会主义道德建设的职能，以及清除有害文化产品的职能。

政府的社会职能，广义上指除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义上指除了政治、经济、文化职能之外的社会管理职能。狭义上的政府社会职能主要有：维持社会秩序、保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障的职能等。

1.2.3发展趋势

每个时期的政府都在不同的经济、政治背景下发挥着不同的职能，我国政府职能的发展主要呈现这样的发展趋势：政府从重点调节经济运行与市场监督向社会管理和公共服务过渡，并且这种过渡和当时的市场经济发展的阶段性状况是相适应的。在市场经济发展初期，政府职能的重点在于调节经济运行和市场监管两方面源`自`优尔?文-论/文`网[www.youerw.com，由于市场经济体制的不健全和政府只注重市场经济效率的实际，政府的职能主要集中在了保证市场对经济资源如何高效配置的方面。随着市场经济体制的不断完善，政府在市场经济中的职能中心发生了转移。政府由只注重经济效率变成了兼顾社会公平。[3]因此，政府职能转变为不仅仅是调节经济运行与市场监管两方面，同时变得更加注重社会管理和公共服务。

1.3.治理理论

对于治理理论的概念，全球不同的学者对其提出了很多种说法。一直到现在，“治理”的概念仍然没有一个清晰明确的界定。“治理”有很多种定义，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”、“如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序”等等。但是由于治理概念性质的特殊性，“治理”很难被定义成一个具有普遍有效性的通用方式。简单的说，治理是一个包容性很强同时内容也很丰富的概念。治理理论虽然可以弥补国家和市场在宏观调控时的一些不足之处，但是其功能并不能因此而被认为是万能的，它的内在也是存在着一些缺陷的。[4]治理理论的内在困境被Bob Jessop概括为四种两难选择：一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是原则性与灵活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾。对于治理不可避免的失效问题，一些国际组织和学者们提出了“善治”的概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征在于是政府与公民生活的合作管理，它强调市县管理的民主化，改变以往政府决定一切的模式，而转变为公民积极参与到政府工作中，参与一些政策的讨论研究等公共事务中，使双方形成一个互相合作的友好关系。