德国《建设法典》对公众参与城市规划有详细明确的规定：在城市规划编制的进程中，《建设法典》特别关注公众参与、其他相关部门以及国家部门的尽早参与。公众参与的阶段分为两个：第一，在城乡规划制定前，将有关部门和市民召集到一起，针对规划的制定提出一些相关的建议。第二，在规划制定后，以规划展示板的形式公布同时接受市民的批评和建议。方案确定以后，进入公众参与的第二阶段，并邀请相关专家进行相关术语的解释说明，让公众更好的了解规划的意义。

当然，每个学者都有自己的观点，同时也就会对公众参与有不同的理解，但是一个共性他们都是从公众与政府的关系来界定公众参与。因此笔者认为公众参与的主体是行政主体之外的公民个人和组织。他们的参与城乡规划的行为统称为公众参与。我国城乡规划法中的公众参与制度存在参与程度低、参与程度地区差异大、组织松散，以零散参与为主、缺乏明确的参与途径等问题。本文从这些问题出发，研究德国的公众参与制度的优越性，争取为我国城乡规划法中的公众参与制度的完善提供一些参考。 

二、中国城乡规划中公众参与制度的现状与问题

我国的城乡规划立法经历了将近六十年的转变，体现政治经济的改变以及社会的进步和发展，但是仍然存在很多问题。本文中经典案例分析选取2011年在全国引起轰动的南京砍伐梧桐树风波，剖析我国城乡规划公众参与的状况以及存在的主要问题。

（一）经典案例：南京砍伐梧桐树案件 

2011年2月底，为了更好的规划南京的城市交通，南京市政府决定将位于主城区的法国梧桐树移栽为地铁3号线、10号线的建设腾出更多空间。据悉，20世纪50年代，法国梧桐树便种植在南京市的主城区。几十年来法国梧桐枝繁叶茂，成为南京市的重要标志，也是南京市民心中重要的城市象征。在规划编制过程中，对地铁工程环境影响进行了公示，但是公示范围狭窄，只在两个相关网站进行了公示，让绝大多数的市民无从得知梧桐树的移栽，导致公众对地铁规划参与程度低。地铁施工后，道路上树被修剪和即将移栽的场面引发部分市民不满，有的市民对此拍照，在网络上引发一次又一次激烈的讨论。经过讨论，砍伐梧桐树事件获得更广泛的关注和讨论，新旧媒体的宣传将这一事件推到风口浪尖，引起全国民众的讨论。随着事件的愈演愈烈，最终在各方舆论的促使下引发了南京 “护树事件” 。

 这一事件在全国范围内引起广泛讨论，同时也让国家和政府深刻意识到公众参与城乡规划的重要性。其实在我国很多地方都有诸如此类的事件发生，只是没有引起全国大范围的讨论，影响不大。公众参与城乡规划的程度无疑是城乡规划是否符合民意的重要参考。城市是公众的城市，公众参与城乡规划可以让规划更加合理，更容易被公众接受。同样，充分的公众参与意见表达可以有效避免城乡规划的过程中的种种社会问题。试想南京市规划部门能够在砍伐法国梧桐树之前采取召开听证会、专家交流会、散发宣传册给公众等方式，积极宣传规划，让民众了解城市规划的意义。让公众参与到地铁建设的规划中来，提出公众的意见，让规划更加合理。那么必然不会有图书馆前静坐抗议的“公众参与”方式。取而代之的可能是一个新的合理的规划方案的产生，同时也可以上城市的交通得到缓解，让城市更适合公众生活。

通过南京砍伐梧桐树案件说明了我国公众参与城乡规划的程度低，有效性低，很多时候是触犯到公众的基本利益时的“自下而上”的一种参与。这也暴露我国城乡规划中关于公众参与的法律体系不完善，公众参与途径少等一系列问题。关于我国公众参与城乡规划的立法是局限的，只有一个条文来规定，并没有具体的可操作性和具体的途径。