城市流动人口的积极型救助政策构建

中图分类号:C922文献识别码:A文章编号:1001-828X(2017)009-000-03

随着改革开放的深入,社会经济发生巨大变化,人口流动成为新时期的新特征。根据国家卫生计生委发布的中国流动人口发展报告2016显示,2015年末论文网,流动人口规模已达2。47亿人。然而,随着流动人口数量增多,城市中的部分流动人口却因受身份。不稳定的职业。社会关系的薄弱。户籍制度的限制等客观因素的制约深陷贫困的泥淖。[1]传统型社会救助政策在理念。主体。方式等方面表现出的弊端使城市贫困流动人口无法通过救助从根本上实现脱贫。当前,在全面建成小康社会“的政策要求下,需对现有社会救助政策进行调整,本文引入积极型社会救助理念,构建起一个新型的积极救助政策体系以实现国家第一个百年奋斗目标“。

一。现行城市流动人口社会救助政策的发展困境

的流动人口社会救助政策的发展可以说与流动人口政策的发展存在一定关联。在改革开放前,由于国家对人口流动进行严格管控,当时并没有针对流动人口建立相关社会救助政策。20世纪80年代起随着国家放松对于人口流动的相关限制,城市流动人口的社会救助政策开始出现。进入21世纪以来,流动人口救助政策快速发展,在广度和深度上得到提升。但这些救助政策在实施中存在较为明显的。传统型救助所固有的缺陷,在解决城市流动人口贫困问题上表现出多方面不足。

(一)救助理念倾向于事后补救,消极弥补产生社会隐患

现行社会救助政策具有明显的事后补救属性,补救性是指对已发生的问题采取一定的措施进行补救。因为社会问题的发生是不确定的,政策制定者和修订者们因为自身对于前景的乐观判断而忽视潜在危机的发生。纵观救助政策颁布或措施出台的过程,其中很多带有明显的事后补救属性。2003年孙志刚事件“的发生推动了立法机构对原有城市流浪者救助政策中不合理的内容进行修改,并颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。事故发生后意识到政策存在的问题是以付出一定的代价为前提的,这些代价有些较轻有些却非常重。小问题可以通过及时的修正弥补损失,不会对社会产生很大危害;然而大问题不仅会对问题相关者造成不可逆的伤害,其所产生的负面社会效益可能危及到政府的公信力。

(二)救助主体局限于政府机构,内部管理重叠致使效率低下

首先,现行社会救助政策存在着救助主体单一的问题。社会救助的主体是救助服务的提供者。长期以来国家履行其基本职能为生活困难的社会成员提供援助,作为社会救助的主要提供者承担着社会救助的大部分责任。随着社会各方面事业的迅速发展,政府由于承揽项目过多。责任过重使其负担增加。效率降低。政府固然是社会救助的第一责任主体,但仅仅依靠政府这一主体来构建社会救助的安全网是远远不够的,需引入其他机构分担社会救助。然而,多年以政府为主的社会救助体系在一定程度上制约了具有救助功能的非政府机构的发展,这些机构普遍存在着发展较慢。服务内容较少。资金来源不足。群众基础薄弱等问题,若现在直接过渡,恐怕并不能承受社会救助的重担。其次,社??救助管理机构职能重叠。由于社会救助涉及的不是单一领域的问题,如流动人口医疗救助不仅涉及救助还涉及医疗问题,民政部门主要针对救助。人力资源与社会保障部门主要针对医疗保险。卫生部门主要针对医院负有责任,这种多部门共同负责的领域容易因缺少协调沟通产生职责不清。管理混乱,一部分救助管理职能重叠,还有一部分领域的真空“即无人负责。各项公共服务的分管制可能会使某一领域因被忽略或因管理部门不愿承担责任互踢皮球拒绝负责的可能,从而致使社会救助兜底“功能失效。

(三)救助方式集中于物质给付,难以从根本上实现脱贫解困

现行的社会救助往往是以单一的实物给付或资金给付方式对受助者开展救助。由于缺乏必要的激励机制还有其他救助方式的帮扶,难使贫困者从根本上摆脱贫困。首先,由于缺乏就业激励机制,现行的救助政策限制了贫困户的就业意愿。以物质补给方式为主的救助方式,对受助者能力的提升没有直接作用,正是因为救助制度存在的这一缺陷,使有劳动能力的受助者没有积极性和紧迫性提高能力,实现就业,造成社会救助在长期以来只进不出的怪状。[2]其次,受助者的困难并不是仅通过实物救助就能解决的,还需要通过医疗。教育。住房等多方面相互配合使困难者脱贫,而在其他方面的救助无论从政策出台还是从执行角度看都略显不足,缺少其他项目的配合不仅加大了低保资金给付的压力还不利于贫困者从根本上脱离贫困。

若不解决上述问题,继续沿用传统救助理念开展社会救助,将会对社会产生巨大的危害:不仅会给财政带来巨大负担,还会产生较高返贫率,制度发展的持续性也愈发不足。因此改变当前传统型社会救助的模式是非常必要的。

二。积极型社会救助理念的兴起

针对现行社会救助存在的困境,尤其是社会救助制度在新时期的需求和挑战,社会救助制度的发展必须要调整其战略目标,建立和完善更加积极的社会救助制度体系。[3]

(一)积极救助政策的含义与理论依据

在西方国家,积极救助理念于20世纪后期出现,产生的背景主要是由于20世纪70年代两次石油危机以及长期以来实施的高福利的赤字政策导致西方福利国家深陷福利危机的泥淖,社会救助的刚性令西方政治家陷入两难境地急切地寻求新的突破口。发展型社会救助理念也是在此阶段孕育而生。美国加州大学伯克利分校梅志里(JamesMidgley)教授在社会发展:社会福利中发展型思路中率先对发展型社会救助进行了论述,在此之前,社会政策长期在剩余型“与制度型“的福利中无法做出选择,梅志里则提出发展主义的新思路,主张超越这一争论,把家庭。社区。民间组织甚至市场力量。国家的努力整合起来,形成一个新的制度框架,使社会政策与经济发展相协调。[4]第三条道路“的代表者吉登斯(AnthonyGiddens)在发展型社会救助的基础上提出了积极型救助。社会中间道路救助理论的兴起是以社会发展所面临两难困境为基础。一方面,由于西方福利国家多年来实施的多项救助制度导致政府财政负担过重,政府渴望降低救助支出,另一方面,由于民众对于福利的刚性需求使政治家因渴望执政难以做出违背民众意图的措施,第三条道路“是对社会民主主义和新自由主义两派对社会救助长期争论中另辟蹊径的一条新路。吉登斯所倡导的积极型救助摆脱以往单一通过给付的救助方式,从人“的角度出发,强调受助方的责任,提出无责任即无权利“,同时还强调在对弱者进行帮助时不能忽视其作为个体的自由。

(二)积极救助理念对传统型救助理念的发展

1。强调权利义务的统一

一直以来,社会救助被认为是国家对社会弱势群体的恩赐“,这一群体是由于自身内在要素的缺陷以及因缺少获取资源的机会和途径而陷入困境,国家有义务对其进行施救性的援助。世界上的多数国家(包括中国)认定社会成员无需对社会救助承担责任,只是从维护人权角度出发,对其生存权利进行保障。积极型救助理念认为贫困问题不仅仅只是政府和社会的责任,个人也应当对贫困负责。只要求政府对困难者施以援助而不要求受助者做出任何反馈,于施助一方而言,不仅加重了施助者的负担,而且单方施助行为就如同将救济金投入无底的贫困黑洞中,无法产生必要的社会效益;于受助方而言,不需付出任何代价就能拥有生活来源容易增长对福利的依赖,不利于自救意识的唤起,社会的施助变得毫无意义。积极救助融合其他社会保障项目中权利与义务的统一性原则,强调社会救助受助方在享有一定权利的同时应当承担相应的责任,如规定接受救助就必须主动寻求工作或是参加社会公共服务等,鼓励受助者在接受救助后积极回应,使其救助的效益得以提升。

2。重视人力资本开发

美国人力资本投资理论的创立者舒尔茨(ThodoreW。Schults)认为,解决贫困问题的关键在于提高对贫困者人力资本的投资,他强调人力资本对于一个国家的重要性,认为一个社会的前进方向会受到人口质量与知识投资的重要影响。人力资源作为当代社会一项重要的资源在社会发展中发挥出重要的作用,并且人力资源是一项可持续的资源,对人力资本进行投资,相比投入能够产出更大的效益。特别是针对困难群体,比起之前只投入无产出“的救助方式,对他们进行就业培训。心理辅导。能力开发等使其拥有自主摆脱贫困的能力,作为一个社会人充分发挥应有的社会作用。在美国,从历史上看,每一年学校教育平均能使人的工资增加10百分号,在人力资本特别稀缺的国家,受过教育的工人之间的工资差距甚至更大。[5]从社会学角度看,社会成员通过接受就业培训发现自身在社会中所能体现的作用,自我实现的满足感促使其更加积极地投入到自我改造中。人力资本投资形成激励机制鼓舞受助者进行自助,不断提升自身能力最终实现自给从而摆脱救助。

3。关注多元化发展

传统救助理念无论是范围。方式还是施助主体都较为单一,而积极救助体现了多元的特点。一是救助范围更广,传统型救助主要针对受助者生活方面困难的救助,包括食物。生活物品。住房等项目,而积极型社会救助将救助范围拓宽到其他领域,如对受助者能力的开发性救助,对受助者积郁情绪。不合理观念进行心理救助等。二是救助方式更多?樱?传统型救助方式较为单一,主要是资金等实物的救助,而积极救助重视非实物救助,如对受助者心理的关怀等。并且由于社会工作与社会救助两者间有密切的关系,社会工作为社会救助提供了价值观和科学方法的指定,坚持社会工作的价值观,运用社会工作方法,能够更加贴近救助对象,跟准确的瞄准救助对象为其提供受助者最需要的服务,从而取得更好的救助效果。[6]三是救助主体更丰富,引入并规范非政府组织对困难者进行的援助。政府不再对社会救助承担主要责任,而是将一部分权力转移给更为专业的带有救助特征的非政府组织。

三。城市流动人口积极型救助政策的构建

流动人口的产生是多方面因素共同作用的结果,具有特殊性。在处理流动人口各项问题方面没有西方发达国家的经验可供直接借鉴。表现在城市流动人口贫困问题上,并没有西方理论对城市流动人口反贫困政策进行论述。面对当前的发展形势,城市流动人口积极型社会救助政策构建需要根据现状结合西方积极救助理念,探索新型城市流动人口救助模式。

(一)构建积极型救助政策的需求分析

1。全面脱贫目标需要尽快构建积极救助政策

已经进入打赢脱贫攻坚战役的最后冲刺阶段,为了实现在2020年前彻底消除贫困的目标,需要将现行的不合理的社会救助政策进行转型升级。由于贫困是影响社会发展的重要制约因素,也是影响社会稳定的风险因素之一,解决贫困对于一个社会而言具有非常重要的现实意义。政府近年来为了解决贫困问题先后发布中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)。中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定和中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要,对扶贫做出各项指示,体现出政府为完成脱贫的目标不遗余力。全力以赴的决心。为此,需要通过借鉴西方积极型社会救助理念使的脱贫目标能够最终实现。

2。城市化发展需要以积极救助推动人口融合

近年来,随着社会经济的快速发展,城市化进程不断加快。政府对于城市化问题的相当重视,2016年在国务院关于印发国家人口发展规划(2016-2030年)的通知中规定了在2016―2020年,户籍人口城镇化率平均每年需提高1百分号以上并且到2020年让1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在实现城镇落户,不仅增加城镇人口数量还全面提升质量。这些目标的实现需要积极救助,使城市中的流动人口能够真正融入城市成为新城市人“,进而推动城市化的进一步发展。

3。构建和谐社会需要以积极救助维护社会稳定城市流动人口由于受到社会排斥长期处于城市边缘。他们中的困难者没有足够的谋生的技能,从事着脏。累。苦。险的工作。这些人容易在困难处境中萌生无力感,产生极端的想法甚至反感和厌恶整个社会,消极情绪的长期积累必有宣泄的一天。构建和谐社会需要社会的和谐稳定,需要对城市中的不稳定因素展开积极型社会救助,使他们变成城市发展的贡献者而不是破坏者。

4。人的可持续发展需要凭借积极救助切断贫困代际传递

从代际传递视角出发,现在距离第一批民工潮已过去近三十年,首批民工潮主体步入中年。甚至老年,由于其所从事工种的特殊性,大多因劳动能力的丧失离开城市返回家乡,他们的后代,除部分第一批农民工的后代通过接受高等教育成为从事智力劳动并且能够通过运用自己的学识在城市扎根生存,更多表现出的。其所能接受就业的形式与其父辈表现相近似,子承父业式“的继承着父辈所从事的重体力劳动。传统型救助在教育方面存在缺陷,城市流动人口的子代并不能获得同拥有城市户籍子代相同的教育资源,也未提供足够的教育资助。若子代在学业方面不突出便会早早放弃求学,以低学历的姿态步入社会从事与父辈相近的工作。子女在成年后重复父母的境遇,继承父母的贫困和不利因素并将贫困和不利因素传递给后代这样一种恶性遗传链并不利于人的可持续性发展。[7]因此要使代际间良性延续,需要积极型社会救助政策的构建。

(二)构建积极型救助政策的路径选择

1。以事前预防的理念防患于未然

积极型社会救助主张社会政策致力于消除或减少那些使人们陷入困境的因素,而不是在风险成为事实后向他们提供生活保障。[8]预防性救助就是通过对城市困难流动人口生活的各方面进行分析,探索导致他们陷入贫困的原因,结合经济学和精算学的相关知识对风险进行相应的估算。对机会成本高的潜在问题重点关注提前关注,尽早出台必要的政策。采取必要的措施防范于未然“。比如近年来地区间发展不平衡问题愈发凸显,经济基础较好地区与发展较落后地区在发展中产生了马太效应“,一些发展较为滞后的地区,不仅农村居民向经济发达城市流动,很多城市居民也为获得更高的劳动报酬背井离乡成为经济发达城市的进城务工者“。以前对于流动人口的救助着眼于城-乡“流动人口,也就是农民工群体,但对于城-城“流动人口救助政策处于缺失状态,随着城市间流动人口数量的增加,在问题并未严重化之前,应当针对这部分群体建立救助政策。构建重事前预防,轻事后治理“的理念,在社会救助政策的构建上体现前瞻性。

2。以多方机构为主体实现共同参与

政府在一些领域,将一部分职能下放或将职能同其他非政府机构共担有助于政府工作的顺畅进行。慈善机构。扶贫机构。社会福利机构。社会救助团体等非政府组织和社会成员也是社会救助主体的组成部分。[9]这些政府外的其他社会救助主体相比政府更贴近人民群众,更了解人民群众的需求。需要政府鼓励这些非政府的救助机构的发展,发挥非政府组织及社会团体的专业作用同时发挥它接近民情的优势,在国家政策的引导下开展专业化。有针对性的帮扶,对每一家。每一户的不同困难特点提供不同的帮助。街道办事处是城市中的最基本的行政区划,下辖社区居民委员会是最基层的群众组织,也是最贴近人民的组织,在社会救助过程中应当重视社区的基础性作用,社会工作者对社区内城市困难流动人口加以关注,了解他们的困难并对他们进行必要的帮助。慈善机构。扶贫机构。社会福利机构是非营利的社会组织,可以借用这些机构的号召力筹集民间性质的慈善资金,提供给需要帮助的人,另外也可以举办慈善性质的晚会,鼓励民众献出自己的爱心,力所能及地向困难者提供援助。在多元化社会救助政策的构建中,政府充当引导者角色,由其他的救助主体充当划船者角色。

3。以能力救助为方式帮助贫困者脱贫

阿玛蒂亚森贫困理论强调除了关注收入,穷人的能力。机会和权利也是应当予以重视的领域,能力救助着眼于受助者个人的自立和自我发展,是变输血“为造血“,它的目标是使受助者能够在接收救助后实现自主脱贫。授人以鱼不如授人以渔“,政府实施积极救助政策主要体现两个方面的内容,一是以赋能为中心,主要是通过教育的形式对人力资源进行充分开发,包括通过文化培训。技术培训等各项能力培训赋予困难群体以能力使他们能够立足于社会竞争中。二是提供足够的就业和再就业机会,保障困难群体的就业权,使他们能够拥有一份能够带来稳定收入的工作,摆脱生存危机,可以举办专门面向城市困难的流动人口招聘会等。也可以将由政府承担的建设项目的部分岗位提供给这一群体。

可见,从理念。主体。方式三方面的积极型社会救助的政策建构,对城市流动人口的脱贫有着重要的意义,作为其中一??困难群体,城市流动人口的脱贫也是国家取得脱贫战役的总胜利的重要一役。当然,积极型社会救助政策体系的构建不只限于城市贫困流动人口这一群体,其他群体贫困问题同样能够通过构建积极型社会救助政策加以解决,这需要进一步的研究。

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