经历了对西方自治思想的懵懂憧憬，打消了把欧美地方自治制度生搬硬套地移植到中国的土地上以实现其民权、民生主义方案的念头，孙中山先生综合传统的中国自治思想和西方民主思想，建设性的提出了先民族、后兴民权以实现中华民国和直接民权为终极目的的地方自治思想。早在1897年他就果断地提出“人群自治为政治之极致”[6]这一论断。1905年，同盟会成立宣言规定：约法时期，军政府将地方自治权归还地方之人民，地方议会议员及地方行政长官皆由人民选举产生。1906年，在孙中山的提议下，地方自治被成功的确立为《同盟会方略》政治建设目标之一，而实施措施的次序分为三个时期，即军政、训政和宪政。1918年，孙中山提出：“行约法之治，以训导人民，实行地方自治。”[7]1920年，孙中山在上海发表了《地方自治开始实行法》，以县为地方自治之充分区域，以期实现民生、民权两大主义。在1924年的《建国大纲》中，孙中山详细的阐述了训政时期的地方自治方案，以期条件成熟后实行。后期，孙中山地方自治思想主要集中体现在《建国方略》、《建国大纲》、《地方自治实行法》等著作中，以实现直接民权为核心的地方自治也就成为了他整个理论体系中的重要环节。

1.3从省自治向县自治的转变

    孙中山在对中国的规划过程中，一直以来是将美国的“合众国”政府作为中国新的民主共和国家建设参考的理想样板。而联邦制在美国取得的巨大成功，对于一直以来中国单一制中央集权的路径选择无疑是提供了新的国家政权建设思路。“地方自治”作为一种协调中央集权与地方分权的手段，在限制中央政府权力，发展地方权力上面赋予了地方较大的自主权。基于反对清廷专制统治，结束中国几千年以来中央集权这一问题的认识，孙中山最初认为应在中国实行省自治，以各自治省共同组建中央政府。“由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首，同时设立省议会，由各县贡士若干名以为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥控。”[8]省议会中的议员由民间普选产生，再由省议会选举产生本省内的主要官员。由于中央是由各自治省组织起来的，中央便是在民意的基础上组建的。

受到清末民初复杂的政治社会局势的影响，孙中山的自治理论对中央与地方权力大小的划分问题上，一直处于不断完善与适应的过程。鉴于辛亥成功后，各省都督大权独揽，各省的实权基本被各省的军政府所掌握，全国各地俨然一派“诸侯林立”局面，进而导致全国上下一盘散沙，根本无力组成一个强有力的中央政府，以期对内发展共和富强事业，对外抵御外辱争取国际利益孙中山对省自治以及南方各省提出的联省自治产生怀疑。正当孙中山在联邦制与集权制之间徘徊时，六·一六兵变的发生，以及各独立省军阀“借联省自治自治之名，行割据之实”现象强烈的冲击了他对省自治的看法，使他认识到省自治同中央集权一样无益于中国的国家发展。