根据中央的《意见》，2014年8月份《中国农业银行农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》（以下简称为《办法》）明确了可用于抵押的土地范围：只要是依法用于农业的土地[ ]。《办法》第五条中还指出抵押贷款对象为依托农村用地进行农药生产的农民合作社、专业大户等农业经营主体[ ]。并且要求贷款人除了要具备相应的农业生产经验以外，还要符合农业银行信贷和单项信贷产品的要求。此外《办法》还明确了抵押流程，贷款的用途、利率、期限和还款方式，还有抵押担保管理等细则。这是对土地承包经营权抵押制度的尝试，也显示了一个发展趋势。

笔者认为造成以上现状的成因主要有以下两点：1、我国土地自改革开放以来一直实行双重所有权制度：城市的土地归国家所有；而在农村的土地大多数则属于集体所有。一般来说，农民需要通过经营承包的方式才能获得集体土地的使用权，但也是通过此种方式一方面满足自身生活基本需要另一方面也满足国家对粮食的需求。[ ]可见，在一个健全的农村社会保障体系建立之前，农村土地不可避免地承载着社会保障的功能。然而农村土地承包经营权除了承载社会保障功能以外，还具有民法上的物权性质即农民从承包并经营的土地上获得了经济利益。也就是农村土地在实现社会保障功能的同时也是实现经济利益的过程，两者属性相互依附互相关联。但是，现阶段国家却跳过了农村土地的经济价值而过分强调其社会保障功能。[ ]

2、法律法规的缺失也是重要原因之一。我国《物权法》规定只允许通过协商承包的“四荒地”等可以进行抵押[ ]。在《担保法》中也延续了这一规定，宅基地、自留地等集体土地不得进行抵押。《农村土地承包法》只规定可以依法流转家庭承包经营的土地，但却没有说明依法流转的范围到底包不包括抵押。在2005年的《农村土地承包法司法解释中》也明确说明讲土地承包经营权进行抵押的行为无效。[ ]现阶段中央的政策和地方的管理条例均与现行关于农村土地承包经营权的法律相悖。[ ]法律禁区成为推广新政策的最大障碍，呼吁政府加快修订相关法律法规进程是推广土地承包经营权抵押的首要步骤。

3 土地承包经营权抵押制度完善之我见

    笔者将根据上述土地承包经营权在抵押过程中所存在的问题提出自己的完善方法，希望能提供一个解决问题的方向。

3.1 修订相关的法律法规

    关于土地承包经营权是否可以进行抵押，我国学者一直争论不休。持否定观点的学者多从严格保有农业用地和稳定集体土地的角度出发，认为集体土地尤其是农业用地万不可进行抵押流转。而从土地的经济效益角度出发的学者则认为土地承包经营权是可以进行抵押的。根据既有文献的分析来看，持肯定态度的学者占据了大多数。