地方政府购买公共服务的配套政策研究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719107

1前言

政府购买公共服务制度因在政府改革实践中拥有提高政府提供公共服务效率,以及控制公共服务成本的同时保证公共服务质量的优势,成为了建设服务型政府的重要政策着论文网力点。目前从中央到地方各级相继出台了相关法律和政策文件,如中央层面出台的中华人民共和国政府采购法(2003),中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013),政府购买服务管理办法(暂行)(2015)地方层面上如南京市也出台了南京市推进政府购买公共服务工作实施意见(2014),郑州市的郑州市政府向社会力量购买服务暂行办法(2015),由此形成了从中央到地方政府各级的基本政策架构。学术界自然也将目光集中在政府购买公共服务政策上。

2研究综述

通过百度学术进行高级搜索,设定篇名为政府购买公共服务“进行精确检索2006―2016年的论文发表数量,共得到702篇论文,从论文数量上来看,2006年到2012年数量增长缓慢,到2013年突然爆发,论文发表数量急速上升,2015年到达顶峰有205篇,随后2016年稍有回落,但是数量上也有154篇。论文数量和国家政策出台有明显的正相关关系。

从研究内容上来看,已有的成果主要包含政府购买公共服务的内涵和边界。价值和意义。推进路线和路径选择以及困境和风险,学科交叉方面已深入到应用经济学。社会学等多个学科涉及的其他相关主题包括地方政府改革。公共服务改革。社会组织等问题。

目前国内研究主要分为政府推进购买公共服务的内涵。价值和意义。购买模式以及困境和风险四个部分:

(1)关于政府购买公共服务的定义,学术界大多将其表述为政府将其应提供的公共服务中的一部分(适合市场化的)以签订合同的形式出资向社会购买的一种行为,赵立波认为这是一种政府承担。定向委托。合同管理。评估兑现“的新型的公共服务提供方式。[ZW(]赵立波完善政府购买服务机制推进民间组织发展[J]。行政论坛,2009(2):59-63。[ZW)]在其实施的整个过程当中,出资方是政府部门,服务承接方有学者认为必须是社会组织,也有学者认为可以是企业。

(2)关于政府推进购买公共服务的价值和意义,有学者认为其意义在于可以有效培育社会力量,实现政府面向社会和市场的有效分权,从而促进政府的职能调整;也有学者认为通过购买公共服务,发挥了社会组织和政府两方面的优势,通过市场竞争的方式可以为公民提供更加多样的公共服务,在实际上解放了政府生产力,提高了效率和质量。韩俊魁等认为,政府购买公共服务客观上要求社会组织拥有提供公共服务的能力,要求市场力量的增强,要求在经济运行当中起到核心作用的是市场,因此,购买公共服务政策实际上会倒逼政府向社会。市场分权,从而建构起政府和社会相对平衡的权力体系。[ZW(]苏明,贾西津,孙洁,等中国政府购买公共服务研究[J]。财政研究,2010(1):9-17[ZW)]

(3)购买模式上,王名认为理论上应该有四种模式,即以承接主体对于购买主体是否独立为依据,可分为依赖性服务购买与独立性服务购买;以购买程序是否具有竞争性为依据,可分为非竞争性购买与竞争性购买。[ZW(]王名,乐园中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J]。浙江省委党校学报,2008(4):5-13[ZW)]王?等认为按照中国实际可以分为三种模式:竞争性购买。指定性购买和形式性购买。[ZW(]王?试论地方政府购买公共服务的问题及对策研究[D]。南京:南京工业大学,2015。[ZW)]

(4)在目前困境方面,众多学者以实际操作中遇到困难为研究对象,发现各地政府在政策实施上其实遇到了不少难题,在政策设计。政策执行和政策效果评估等阶段都遇到了比较严重的问题,由此给出的建议包括法律体系的设计,社会组织的培养,评估。监督。激励机制的设计等;在风险方面,HongguangWANG。MingliXUN。JunCAO等以黑龙江为例认为政府购买公共服务的全过程都伴随着风险,政府应该立法防控相关的金融等其他风险。[ZW(]HongguangWANG,MingliXUN,JunCAOAStudyontheRiskandControlMechanismofGovernmentPurchaseofPublicServices:ACaseofDaqingCity[J]。StudiesinSociologyofScience,2015,6(4)[ZW)]詹??斌则从需求方缺陷。供给方缺陷与精明买家出发阐述了购买公共服务中可能的风险,认为政府应该成为一个精明的买家,在公共服务购买中为民众做一个好交易“。[ZW(]詹国彬需求方缺陷。供给方缺陷与精明买家――政府购买公共服务的困境与破解之道[J]。经济社会体制比较,2013(5):142-150。[ZW)]

当前对于政府购买公共服务的相关理论研究理论和案例研究已经有了相对比较系统的体系,不过很少有学者讨论政府购买公共服务的政策研究的着力点放在配套政策体系上。而政府购买公共服务从来都不是一个孤立的政策或者社会问题,它是和政府职能改革。法制体系建设。社会组织培养。绩效评估体系建立等其他主题和学科分支息息相关的政策体系中的一个环节,政府购买公共服务政策不可能离开其他政策孤立地存在和实施。如果以政府购买公共服务“为主题和中心政策,那么其涉及的其他主题政策就是它的配套政策,政府购买公共服务的顺利实施及其效果的保证都离不开配套政策。因此,本文将以配套政策为探讨对象寻求构建政府购买公共服务完整的政策体系。(5)初步明确各部门的责任机制:建立政府统一领导。财政部门牵头。职能部门履职。监督部门保障的工作机制。“

53政策实践成果

南京市在购买养老服务上是一个政策亮点。积极探索了居家养老模式等多种模式,同时在2014年就投入1000万元人民币购买了160多个项目;在政府提供公共服务多元化和多样化的过程中,南京市政府综合采用了补贴购买(养老。基本文化需求)。补助购买(医疗卫生),非竞争性购买(社区管理)。竞争性购买(南京市民政局,比例不大)等多种购买方式购买公共服务,实现公共利益。

郑州市则在政府购买调解员岗位。购买园林绿化服务。购买医疗卫生服务。购买教育养老服务方面也有比较突出的成绩,同时郑州市也较多使用了补贴。补助。竞争购买等形式购买公共服务,其中补贴购买在养老机构实施效果明显。截至2016年12月,已发放养老机构补贴资金共计5亿元,充分调动了社会力量在养老领域的积极性,促进了养老机构的发展。

54存在问题

在宣传当中,政府很少做或者很少公布购买服务的成本效益分析,因此,地方政府购买某一公共服务是否真正做到了节约公共资源,是否真正做到了比自己提供公共服务更优质和符合社会需求不得而知。

领域涉及不够全面:以南京和郑州两市为例,养老服务是政府购买公共服务的热点和中心点,其他领域则体现得不是很突出,目前焦点领域在教育。养老和医疗卫生方面,其他领域涉及较少。

竞争性购买所占的比例过小,不能充分发挥市场的优势,南京市竞争性购买主要由民政局承担,但是所占总体资金和项目数量不是很大;郑州市采购网中竞争性购买所占基本公共服务比例很小。

承接主体大多数是在由政府性质的组织转化的社会组织,独立性不够,同时原政府性质又在客观上提升了可靠性,因此,地方政府政府更愿意用非竞争性购买的方式直接向这类组织购买服务。

部分公共服务无法进行质量测度,同时由于一些原因,地方政府和政府内部工作人员对于购买公共服务政策并不上心,甚至有抵触情绪,在郑州市政府公开文件当中,未能查到相关文件政策。

虽然政府针对如何监督和处理纠纷出台了相关文件,但是在购买公共服务的过程中当,一旦购买主体和承接主体出现纠纷,一方面政府占主导地位很有可能做出偏向决策;而另一方面(只要对纠纷处理结果不满意,而无视结果的合理性)承接方偏向认为存在权力寻租。

55问题原因分析

政府和市场的关系仍未厘清,处于不断磨合的过程中,政府在整个购买公共服务的过程中的定位还不够清晰,某些地方政府仅仅把购买公共服务当作政绩工程,因此可能实际购买的财政资金比自己提供的还要多,起不到应有的效果。政府目前做成精明买家“还存在一定的难度。

政府购买公共服务的边界难以确定,在政府职能改革,建设服务型政府的过渡时期,政府提供公共服务的范围是在不断发生变化的,政府购买公共服务和公共服务的范围定义直接相关,同时还要加入成本核算,社会效益等多个因素的考虑,因此哪些服务应该购买,哪些服务应该直接交予市场,哪些服务政府应该保留,仍然是一个难题。

市场化程度和竞争性购买直接相关,在中国特色社会主义市场经济下,市场应该在经济当中发挥决定性作用,但是目前的现实状况是,相对而言,在公共服务领域的市场化水平仍然处于较低水平。

社会组织发育程度较低,专业化水平较低,独立水平不高,承接公共服务的能力较低。截至2015年年底,在册社会组织数量是66万个左右,从业人员734万人,截至2015年年底,人口总数大约为137462万人,平均一万人才有48个社会团体,远远低于西方发达国家。强政府“模式在长期实行,社会组织发展缓慢,同时部分社会组织是直接由政府机构转化而来,由政府提供资源和人员配置,由此这部分社会组织实际上具有政府附属机构“的性质,独立性较差。社会组织目前在的被认可度较低,存在着管理模式落后。资金独立性不强。难以吸引人才等多种困难,实际提供服务的能力较差,而某些附属机构“性质的社会组织承接的社会服务则让政府购买社会服务在实际上流于形式。

政府内部存在问题,每个组织都有维护自身利益和不断扩大组织规模的天性,政府内部单位和个人出于维护自身权力“范围或者对政府购买公共服务的认知存在偏差,导致了一些部门和公务员对政府购买公共服务有抵触心理,甚至存在懒政现象“;还有一部分部门和人员由于自身素质原因,无法胜任相关工作要求;最后由于政府部门较多,地方政府在购买公共服务时往往是按照部门分配,在实际运作当中存在着协作问题,同时还存在着相互推诿。扯皮以及其他问题。

公共服务质量难以量化评估,同时还缺乏有信度的第三方评估机制,政府在购买公共服务当中既是购买者又是监督者,这实际上就为政府权力寻租和社会力量的俘获“提供了空间。同时由于政府购买公共服务实际上是公权力和私权签订了合同,而大多数纠纷调解和仲裁机构实质上也属政府所辖,因此一旦出现纠纷和冲突,往往会出现政府对社会组织的压制和社会组织对政府的不信任的双输局面,最终损害的是公共利益。

缺乏一套行之有效的。可以量化。细化的公共服务质量评估制度;缺乏一套独立的对全程监督体系;缺乏一个适用于公权和私权之间的经济纠纷调解机制;最后,还缺乏一整套中央层次的法律法规体系,政府采购法虽然对政府购买有一定的界定和规制,但是对公共服务方面没有专门和详细的规范。

56小结(配套政策)

综上,可以将其归纳为两方面。

前置因素:包括法制环境,政府与市场关系,两个主体的培育(政府,社会组织)。

后置保障因素:质量评估制度。监督制度。纠纷调解制度。绩效评估制度。

我们可以看到南京。郑州地区在推进政府购买公共服务的政策上正在不断地完善,根据知网论文搜索,2012年之前的论文谈及购买公共服务必然涉及政策本身的购买主体。购买客体。购买流程。监督方式等问题,而如今客体和主体逐渐明确,购买方式通过实验和借鉴也在进行摸索,购买流程国外和经济学方面都有可借鉴,但是目前地方政府购买公共服务在实践当中仍然存在很多问题,如购买领域过度集中,购买项目所占项目过少,缺乏竞争,服务质量难以确定等。这些问题的出现,在笔者看来是配套政策没有及时出台,导致该政策的政策环境培育还不充分,社会现实中还存在着该政策的一定阻力,同?r由于其政策后期配套措施的缺失,该政策的实际效果和可持续性都大打折扣,很大程度上影响了原本政策效果体现和政策制定人的意图表达。因此,推进地方政府购买公共服务政策深度发展,应该更多地完善其配套政策,充分激发购买公共服务政策的活力。6配套政策建议

结合国外相关意见,地方政府购买公共服务的配套政策可以在以下方面进一步完善。

61前置因素

(1)法律体系的构建:当前政府采购法是从中央到地方各级进行购买公共服务时所依据的主要法律,但是政府采购法并没有对政府购买公共服务这种软产品“进行详细的规定,各个地方政府只是出台了指导意见和办法,在全面推进依法治国的今天,地方政府购买公共服务同样也必须要有一套与之相应的完备的法律体系,在这一点上我们应该学习美国,将购买公共服务纳入法律规制范畴,而不是单单靠行政文件,这套法律体系规制内容应该包括但不限于政府购买公共服务的范围,政府购买公共服务的程序,政府购买公共服务的责任等。在未来各级政府购买公共服务的各个相关子领域和全过程都有相关的法律规范,以此才能做到政府依法行政,才是真正依法治国,充分发挥出政府购买公共服务的巨大价值和作用。

(2)逐步厘清政府和市场之间的关系,转变政府职能,建设服务型政府:政府正处于政府职能转型的过程当中,在此过程中应该做到进一步简政放权,将可以交给市场调节的从政府职能中剥离,可以减少行政审批的项目,可以交由社会自决的政府应该充分退出,不应该退出不彻底,或者以指导“等诸如此类的名义变相监管。政府应该以建设服务型政府为改革的目标之一,增强掌舵“能力,应该直接交由市场调节的公共服务直接交给市场调节,不应该让市场调节的也不能为了推介责任而交由市场调节,在购买公共服务的过程中学习做好一个精明的买家“,做好事前和事后事务,完善配套政策。

(3)提高购买主体的能力:主要包括培训。招聘专业人才和设置专业部门,目前部分政府部门由于一些原因对购买公共服务存在抵触心理或者缺乏相关能力,因此应该针对此问题进行相关的理论教育和专业业务培训或者直接从社会中招聘相关人才;以南京市为例,南京市购买公共服务所涉及的部门过多,可能导致一系列的问题,因此借鉴国外经验,可以设置一个专门机构负责协调实施该政府购买公共服务的各种事宜,提高工作效率,减少社会成本,提高政府购买公共服务能力。

(4)培育承接主体:即培育社会组织,政府购买社会服务成败的关键点之一就在于社会组织,社会组织是衡量买方市场发育程度的最重要的指标,因此,培育社会组织对于提高公共服务质量,开放公共服务市场,提高公共服务的市场竞争力至关重要。结合现实和南京市的较为成功的经验,政府一方面应该减少对社会组织的准入管制,解决注册难和融资难的问题,开放注册,同时给予政策支持,比如加强社会组织孵化发育基地的构建,加大社会组织资金的提供,提供企业。高校与社会组织合作的平台,提倡志愿服务,为社会组织提供人才支持;另一方面应该加强对社会组织的监督,以透明度获得社会认可度。建立起政府。司法。公众等多方监督体系,提高社会组织工作透明度。

62后置因素

(1)构建科学的综合监督体系:这里应该建立抽查和普查俱备,政府。社会组织。服务对象(公民)齐参与的综合监督体系,并且将监督结果实用化,作为下一步工作的重要依据。具体而言该体系应该包括:社会组织定期向政府部门提供服务数据;政府对各个公共服务项目进行不定期抽查,政府对公共服务项目进行中期检查和最终验收评估;公众随时可向政府投诉公共服务质量问题。最终政府将结合以上的监督结果进行综合分析评价,以决定是否通过验收,是否续约,是否重新招标。

(2)建立多方纠纷解决机制:建立起以内部解决为主的包括第三方仲裁。司法解决多方纠纷解决机制。即在上一级政府内部设立专门的公共服务纠纷解决部门,下一级政府和社会组织可申请调解,若未果,可以提请一个有公信力的第三方(在一般是仲裁机构)进行调解仲裁,若再未果,则可向法院起诉,法院终审即为纠纷处理最终结果。同时设立过失惩戒制度,在政府购买公共服务过程当中,若有一方出现过失行为,则必须承担相应的民事责任甚至刑事责任。建立起有法可依,违法必究的纠纷处理机制。

(3)构建绩效评估制度:主要针对政府部门和政府人员在政府购买公共服务上的不作为“

一方面,将购买公共服务纳入上级对下级的考核指标,充分激发下级政府的积极性;另一方面,建立起量化购买公共服务的考核标准,充分区别不作为“作为“积极作为“。

不过在此过程当中应该注意各地区和各部门的实际情况,既要避免过度量化导致盲目购买公共服务,又要避免过少量化可能导致的推诿不作为。

7结论

推进地方政府购买公共服务发展从来都不是一个领域。一个政策所能解决的问题,它需要全方位。多领域的改革政策协调推进,否则难免会出现政策执行效率低下,甚至会出现偏离政策目标,违背政策原本价值取向的情况。因此制定地方政府购买公共服务政策必须通过顶层规划加强配套政策的设计实施,通过前置和后置因素相关政策的完善,建构起以政府购买公共服务为中心的政策体系。

从政策网络方面来说,推进地方政府购买公共服务政策其实也是促进政府职能转变,建设服务型政府的一个政策工具和突破口,推进政府购买公共服务政策也是建设服务型政府的配套政策之一。现代社会治理已经逐渐变成了网络化治理,单一政策取得的效果必须得到其他政策的配合,否则就无法得到保证,因此在制定某一政策时必须要考虑到其相关配套政策的制定和实施,这也是提高政府治理能力,推进服务型政府建设,成功掌舵“的应有之义。

地方政府购买公共服务的配套政策研究