第二，多数省份没有省级的城管主管机构，而在有些设置省级城管主管机构的省份，机构设置也混乱不一。有的地方单列一个城管主管机构，有的城管归属住建部门管理，还有一部归属其他一些部门管理。在级别上，有的省级城管主观是属于正厅级部门建制，有的是属于副厅级，甚至还有一些是属于正处级，配备一个副厅级负责人。此种建制非常混乱，各省实施起来有着一套属于自己的规则，并不能在全国范围内形成统一。

第三，各地的城管部门名称并不统一，五花八门。归纳起来，有以下几种设置模式。第一种是和市容管理部门设立在一起，这种设置方法的典型例子是上海市。上海市的绿化和市容管理局属于上海市管理行政执法局，而上海的城乡建设和管理委员会行使城市管理执法职能。第二种是和市政管理部门设立在一起，北京市是这种设置方式的典型。

自国务院从1997年开展城市管理综合执法试点改革以来，改革文件自身就存在着简单、粗糙等问题。所以机构设置混乱，没有省级以上主管部门等问题是这种改革带来的必然后果。

当初人们认为城市管理是属于地方事务，由地方自己管理就够了，并不需要一个中央机构来统筹协调，这些相关事务就应该由市、区级政府自己管理。这种看法从理论上来说并没有不妥的地方，但是在实际的运行过程中却暴露了很大的弊端。因为城管部门在省级及以上的层面缺少一个主管部门，所以城管在全国范围内就很难形成协调统一的规划，城管执法的程序以及执法标准都不能形成一致。城管执法机构的设置与取消都由市、区级政府这个主管部门自己决定，所以在全国范围内城管机构的设置都不尽相同。

（二）城管执法事项范围难以确定论文网

起初，城管体制改革确定了城管机构管理的事项范围是“7+X”。即城管的执法事项包括“市容环卫；城市规划；园林绿化；市政；环境保护；工商行政的无照商贩；公安交通的侵占道路的行政执法事项；以及法律、法规、规章和政府确定的其他事项” 。上述的七项事项是具体确定的，这里毫无争议。但是这个“X”即法律、法规、规章和政府确定的其他事项却成为了限定城管执法范围时的一个巨大的漏洞。

由于城管部门缺乏省级以及中央一级的主管部门，在这种情况下，城管只有市、区政府这两个主管部门。因而在实际操作中，这里的法律、法规、规章和政府确定的其他事项就变成了市、区政府具体确定的其他事项。各地将一些其他职能部门不愿意管或者管不了的事项全部交由城管部门来管理。城管部门的任务越变越多，越变越重，所管辖的范围也逐渐扩大，目前有的城市城管部门管理的事项多达二三百项。各地政府对城管的依赖逐渐加强，将街头检查、处罚、强制拆除违法建筑、清理违法小广告等各种城市治理中的“硬骨头”交由城管来“啃”。这些政府管理过程中遇到“硬骨头”事项，无论是否属于城管部门的职责范围，也无论是否属于行政管理范围，甚至无论是否合法，统统可以以“法律、法规、规章和政府确定的其他事项”这一理由任意加入城管部门的职责范围。使得城管执法事项的范围在七项具体事项上统一，而“X”这一事项始终难以确定，形成一种确而不定的局面。

正是因为城管部门是直接归属于市、区级政府管理领导，没有省级及以上的主管部门来确定统一的标准来约束，直接导致了市、区两级政府可以使用“法律、法规、规章和政府确定的其他事项”这一兜底条款来任意增添城管部门的执法事项管辖范围。导致各地城管执法的管辖事项产生巨大的差异，极其不规范。因此，也就演变成了七个具体事项上的统一，而在这个兜底条款上产生了极大的分歧。