公共政策执行的监督机制研究(2)
目前，我国公共政策执行的各监督主体在监督范围、监督方式、监督权限、监督程序上不同程度地存在着界定不明确，分工不具体的现象，内外部各监督主体的关系还没有理顺，彼此之间又缺乏密切的联系和沟通，往往各行其是，没有形成一个分工合理、执行有力、运行有效的有机整体。公共政策是政或政府为了解决某一特定时间内的社会问题或满足公众的某些需求而制定的行为规范或准则，它在本质上是一个对全社会财富进行权威性分配的过程，因此公共政策执行是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。公共政策的执行过程关系到公共问题的解决，公共服务的提供，公共管理的质量，因此对于公共政策的执行必须给予足够的重视。
一、公共政策执行监督机制概述
“公共政策执行监督就是指各监督主体按照一定的标准和原则，对公共政策执行主体在政策执行过程中的执行行为进行监督，以及对最终的执行结果进行评估的过程。”[1]
“ 公共政策执行监督机制是指公共政策执行监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。”[2]
（一）公共政策执行监督的必要性
1“政策失效”的现象普遍存在且形式多样化[3]
政策失效是指政策在执行过程中遭遇了某些不特定因素的冲击，不能按照方案原先的设计那样执行下去，政策结果偏离了政策目标，无法达到解决社会问题目的。主要由以下几种形式：一、政策徒留于表面形式：即政策在执行过程中虽然按照国家的规定进行了宣传但是却没有付诸于行动，政策没有得到具体落实。如国家大力提倡“素质教育”，并出台了相关政策，而一些地方仍然以“应试教育”模式为中心，各行其是。二、政策虚假化：即政策在执行过程中，政策主体为了寻求私利附加了本不属于政策本身的内容。如某些部门以“国家规定或地方政府规定”名义实行的乱罚款，乱收费，乱摊派的现象。三、政策缺失：即公共政策在执行过程中只有部分内容被贯彻实施，其余的则被弃之不顾，使政策内容残缺不全。四、政策替代：即公共政策在执行过程中表面上看与原来的政策是一致的，然而实际上却背离了原政策的宗旨和核心。如在进行农村选举时，一些地方打着“民主选举”的旗号在行“行政指派”之实，村主任由镇里提名甚至直接任命，违反了基层民主自治的原则。
2公共权力的腐败
公共权力的腐败会导致寻租行为的产生，很大程度上归咎于监督机制不健全。寻租的本质是以公共权力来谋求私人利益，表现在公共政策上，是以牺牲公共政策的有效性来满足一己私欲。亚当斯密认为，人都是自私自利的，都是为了实现个人的利益或效用最大化。因此，受“经济人”动机的影响，公共政策主体对公共利益缺乏正确的理解，从而公共政策在执行过程中会产生偏差。同时，由于自利动机的存在，政策主体会根据所掌握的信息和资源为自身谋取利益，造成国家有限的资源没有用到最需要的地方。
3公共政策在执行过程中会受到众多因素的影响以致于政策执行受阻，不能实现预期的目标。
主要由以下因素：一、环境因素：公共政策是一个需要与环境不断进行物质、信息、能量交换的过程。[4]环境瞬息万变，这就意着公共政策执行的大环境充满了不确定性。二、政策执行上的偏差：执行者文化水平不高，能力不足，对公共政策认识不够、把握不准；政策宣传不够导致未能营造良好的政策执行氛围以及利害冲突等都会使政策执行发生偏差。三、政策效果的动态性：从政策的制定、评估、抉择、实施到生效，这一个长期的过程。有时政策执行者急功近利，在短期内无法看到政策的成效，从而产生懈怠心理，消极执行。
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