二、集体土地三权分离制度的简要梳理

    由于近年来我国城市化的步伐正在逐渐加快，很多农村人口正在往城市发展，农村集体土地的流转规模也随之而拓展，农村劳动力的数量逐步减少。[ 蔡立东、姜楠：《承包权与经营权分置的法构造》，载于《法学研究》2015年第3期。]我国传统的集体土地经营形式致使集体土地的经营越来越精细，导致难以实现当代农业对集体土地实施集约使用的要求，并且慢慢体现出我国目前集体土地权利制度的不足，即效率低下：在注重集体土地的保障权能和遵守公平公正的分配标准的基础之上，依我国现行法律的规定，对完整产权意义上的集体土地进行流转受到了一定的限制，导致了集体土地在流转过程中存在一定的不稳定性和封闭性，无法为大规模的集体土地集中经营提供稳固的产权保障。然而，如果法律将集体土地流转进行完全解禁，则可能导致集体土地高度集中的不可逆现象，无地农民无法得到基本保障，从而诱发一系列社会危机。虽然农民的生活水平在逐渐的提高，集体土地承包经营权的保障功能渐渐减弱，但在农民家庭总收入中处于支配地位的仍然是土地承包经营收入，集体土地的保障权能在我国法律制度发展进程中仍然扮演着举足轻重的角色。由于集体土地制度的上述局限及社会限制，“稳固集体土地承包关系且使其长期不变，以集体所有权为前提，在此之上，确保农民的土地承包权，放活土地经营权”的政策决定应时而生。

    总近期在其主持召开的会议中表示，过去，我国集体土地的所有权与经营权是结合在一起的；改革开放后，实施家庭联产承包责任制，将集体土地所有权和土地承包经营权分离开来，该制度的出台是我国集体土地改革史上的第一次重要创新；当下，又将土地承包权和土地经营权二者进行分离，使它们各自成为独立的权利，本次改革是我国集体土地改革史上的第二次重要创新。[ 新华社：《主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议》，载于《人民日报》2014年9月第1版。]习强调，要始终坚持以集体所有为前提，在此基础上，将承包权和经营权进行分离，逐步形成三权分立，促成广大农民群众所希望的保留承包权，流转经营权的新局面。的十八届五中全会提出，必须稳固集体土地承包关系，使集体土地三权分离制度更加完备，按法律的规定逐渐促使经营权更有秩序的进行流转，建立培养新型集体土地经营主体的体系。深度解析习的重要讲话，将十八届五中全会的部署要求落到实处，准确的认定和解释集体土地“三权分离”的实质意义，在最短的时间内建立贯彻落实“三权分离”的政策体系，为集体土地经营权的顺利流转提供可靠的保障，是今后我国集体土地进一步改革所必须解决的一大实践和理论课题。由此可见，集体土地三权分离是时代背景下的发展趋势。文献综述

通过对法条的分析可知，我国现行物权法在制定时其实并未对集体土地承包经营制度提出实际意义上的修改意见。然而本次改革提出的三权分离，其实就是将承包权和经营权分离开来，但并未提到所有权，其仍然具有绝对的物权属性。[ 刘征峰：《农地三权分置改革的司法逻辑》，载于《西北农林科技大学学报》第15卷第5期。]通过对农业部部长的政策解读的理解可知，三权分离制度提出的目的是满足农民“保留承包权，流转经营权”意愿的一种制度创新。此处的保留承包权其实就是保留原来的承包经营权，其在法律属性上依然是用益物权。根据前段时间出台的意见可以知道，“稳定和完善土地承包关系”的内容主要有两项：第一项是“建立健全集体土地承包经营权的登记制度”，第二项是“确权登记颁证工作”。以上两部分内容也进一步体现了“三权分离”中的承包权其实就是现行法律中的承包经营权，而并不是取得用益物权基础的身份权。由此可知，分离以后的承包权其实就是原来的承包经营权，其在法律性质上仍然属于用益物权的范畴。集体土地三权分离之后，土地所有权与承包权的性质基本可以确定，然而就经营权的问题理论界存在较大的争议，因此，接下来主要就经营权进行探究。