政策工具视角下中国环境保护政策文本量化分析

中图分类号:F323文献标识码:A文章编号:0439-8114(2017)12-2385-06

DOI:10。14088/j。cnki。issn0439-8114。2017。12。046

PolicyTextual论文网andQuantitativeResearchonEnvironmentalProtectionPolicyinChinafromthePerspectiveofPolicyTools

LIXiao-yu1,CAIYu-ting2

(SchoolofPublicAdministration,ChinaUniversityofGeosciences,Wuhan430074,China)

Abstract:Environmentalprotectionpolicyisthekeytorealizethebenigndevelopmentofenvironment,thedevelopmentandimprovementofenvironmentalprotectionpolicyhaveimportantsignificancetosolvetheincreasinglyseriousenvironmentalpollutionproblems。Thispaperencodedandquantifiedthecollectedpolicytextsfromtheperspectiveofpolicytoolsandconstructstheanalyticaltwo-dimensionalframeworkbasedonthepolicytoolsandenvironmentalprotectionstrategy。ThestudyshowedthereweresomeproblemsinChineseenvironmentalprotectionpolicy,forexample,thepolicytoolstypeswerelopsidedandthepolicy。

Keywords:environmentalprotectionpolicy;policytools;policytext;quantitativeanalysis

近些年来,中国经济发展迅猛,但与此同时,环境污染问题却日益严重,这已经引起各级政府和社会各界的广泛关注。环境问题是社会经济发展的产物,环境保护政策是解决环境问题的关键[1]。因此制定科学的环境保护政策不仅仅是推动环境保护的必然步骤,更是协调环境保护和经济建设的现实要求。从20世纪70年代开始,中国从中央到地方,陆续制定了相关的环境保护政策,这些政策在应对日益复杂的环保工作中发挥了重要的作用。另一方面,我们也不得不面对环境污染日益严重的现实,一定程度上也反映出中国环境保护政策的脆弱或者不足。

本研究政策工具视角研究中国环境保护政策,通过对中国历年来的环境保护政策文本进行搜集。编码。统计。分类,总结出中国环境保护政策的演变历史及特点,构建出政策工具和环境保护政策的二?S分析框架,分析出其存在的不足,提出优化建议,从而促进中国环境保护政策的进一步完善。

1中国环境保护政策文本选择与研究方法

1。1文本选择

中国环境法规建设工作开端于20世纪70年代,1973年中国环境保护会议审议通过了第一个环境保护文件――关于保护和改善环境的若干规定。1974年颁布的环境保护规划要点和主要措施提出按照统筹兼顾,适当安排“的方针,强调加强水资源保护,企业要改革工艺。消除污染危害以及企业排污应该符合国家规定的标准等措施,环保理念。加强技术改造以及末端治理的思路初见端倪。此后随着中国环境问题日益突出以及环境保护意识的进一步增强,更多的环境保护政策文本相继颁布。

本研究所选择的中国环境保护政策文本主要从北大法宝。法律法规库。中国环境网及机关部委相关网站进行收集,共收集到300余份相关政策文本。鉴于所分析文本时间跨度长。文本数量较多,本研究按照以下原则进行筛选:①政策文本直接体现与环境保护相关,如具有环境防治。环境污染治理。环境规划。环境测评。环境监督。环境管制等特点;②发文机关为全国人大及国务院或其直属机构,体现出中央层面的意图;③依据蔡守秋的论中国的环境政策,将中国环境政策表现形式概括为以下几种:法律法规。党的政策文件。党和政府联合政策。领导人的讲话。指示。报告等[2]。

因此,本研究选择的文本类型为法律。法规。规定。规划。通知等直接具有指导性意图的政策文本。按此标准,选取从1973-2016年的132份政策文本作为样本,并从中提取了直接与环境保护相关政策的307份文本内容作为分析对象进行编码。

1。2研究方法

文本分析法是一种定性分析基础上的定量研究方法,起源于军事情报研究,近年来相继在社会学。心理学等领域得到了广泛的运用[3]。本研究Rothell等的供给型。需求型和环境型三类政策工具理论,对选取的政策文本进行定量分析[4]。政策工具是意图通过把政策文本变成具体的管理手段,把政策理想转变为政策现实[5]。本研究首先将政策文本内容编码。分类,然后统计不同类型的政策工具。政策内容,通过统计图表的形式直观展示出各种政策工具和政策内容使用状况。通过政策工具维度和环境保护战略维度构建出中国环境保护政策二维分析框架,有效分析出政策工具视角下中国环境保护政策现状。不足,并进一步提出优化建议。3。2。3环境保护政策二维分析框架构建X维度(政策工具维度)和Y维度(环境保护战略维度)分析,构建出中国环境保护的二维分析框架(图3)。

3。3中国环境保护政策工具与政策内容统计分析

结合需求型。环境型。供给型三类环境保护政策工具进行编码统计,可以得出中国环境保护政策工具。政策内容使用比例,如表4所示。

从表4可以看出中国环境保护政策在不同政策工具中的使用状况。所占比例。总体来看,供给型政策使用最为丰富,占44。5百分号,这与中国之前的管理型政府模式密不可分;其次则是环境型政策工具,占36。7百分号;使用不足的则是需求型政策工具,占18。6百分号。而政策工具中的具体政策内容差异较大,如服务外包占2。0百分号。金融支持占2。6百分号。税费政策占2。9百分号,而在政策内容使用上更倾向于策略性措施(20。5百分号)。法规管制(10。7百分号)。环保机构(12。3百分号)。这为中国环境保护政策的完善指明了方向,今后在进行政策工具选择优化。政策内容使用时,应该加大激发需求型政策工具及服务外包。金融支持。税费政策内容的使用比例。

4研究结论

通过以上分析可以看出,中国环境保护政策总体上取得了很大的发展,形成了以中华人民共和国环境保护法为核心,以各项法规。意见。规划。条例。办法。决定为辅助的较为完整的环境保护政策体系。通过政策工具的逻辑分析,可以发现,中国环境保护政策综合运用了环境型政策工具。供给型政策工具。需求型政策工具,囊括了环境保护规划。环境污染治理。环境保护监测。环境保护监督。环境保护评价。环境污染防治的环境保护具体内容规定。与此同时,研究也发现当前中国环境保护政策还存在不完善的方面。

4。1政策工具类型运用比例不均衡

通过政策文本内容编码。统计。分析,目前中国环境保护政策三类政策工具所占比例分别为:供给型44。5百分号。环境型36。7百分号。需求型18。6百分号(表4)。从中可以看出,当前中国政策工具中存在供给型政策偏多,需求型不足的现象。中国环境保护政策工具比例不均衡一定程度上与中国政府管理模式存在密不可分的关系,中国政府管理经历了从管理型到服务型,从全能政府到有限政府的转变。管理型。全能型提倡政府是主角,出现政府的规定。条例。意见使用较多的情况,在环境保护政策工具上也体现出供给型。环境型政策工具使用比例较大的局面。中国党十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用[7]。保护环境作为一种有效配置资源的形式,其需求型政策工具严重的不足,没有最大程度地激发市场活力。

4。2政策内容使用存在偏差

由表4可以看出,中国政策内容涉及领域较为广泛,但通过量化结果也可以看出政策内容仍存在一定的偏差。具体而言,政府在服务外包(2。0百分号)。政府采购(5。5百分号)。环保资金投入(5。5百分号)。环保设施建设(7。8)。环保人才培养(7。2百分号)。税费政策(2。9百分号)等方面内容的规定缺乏。服务外包可以进一步激发社会力量参与环境保护,因此政府应做好掌舵人,有效发挥社会。企业。公众力量,参与到环境保护工作中,政府应该增加政府采购。服务外包等政策内容;环保资金是进行环境保护的物质保障,政策层面应该对此进行更为具体的规定,促使环保资金注入更加充足,环保设施建设更加全面,环保人才建设满足环保事业的需求。

4。3环境保护和经济发展存在两难“悖论

十八大提出,建设生态文明,把生态文明建设放在突出地位,融入政治建设。经济建设。社会建设。文化建设各领域和各阶段。“[8]其作为指导。协调中国环境保护建设和经济发展建设的总方针具有全局作用,在一定程度上体现出协调好环境保护和经济发展之间关系的重要性。经济的发展和环境保护是相辅相成的,以牺牲环境发展经济的国家。地区。城市均为此付出了惨重的代价。

长期以来,中国存在着一个政府绩效考核的误区,即过分注重GDP,而忽视了对环境保护方面的考核,致使部分地方政府没有兼顾好环境保护和经济发展的关系,以牺牲环境为代价来换取GDP的发展。刘太刚[9]指出,目前中国环境保护和经济发展存在四种囚徒困境“:即经济主体之间。地方政府之间。经济政策与环境政策之间。中国与其他发展中国家之间。通过对中国环境保护政策文本内容分析可以发现,目前中国环境保护政策在指导环境保护和经济发展。支持环境保护和经济建设方面存在不足,同时规范中国和世界其他国家共同致力于环境保护和经济发展关系的政策文本较为罕见。因此今后在制定环境保护政策时,需要通过政策引导。规范经济发展和环境保护两者间的关系,走出环境保护和经济发展的囚徒困境“,促进经济发展和环境保护共赢。可喜的是,近几年来,中国许多地方政府纷纷将环境指标纳入政府绩效考核的重要内容,部分地方政府甚至将环境指标列于经济指标之前,这有效地纠正了中国原有的政府绩效考核的指标偏差,有利于环境的可持续发展。

5优化建议

5。1均衡政策工具运用比例,矫正政策内容使用偏差

政策目?耸钦?策活动的核心,作为设计政策。执行政策的归宿和评价政策的标准[10,11]。环境政策能否有效发挥作用则依赖于科学的政策内容使用和合理的政策工具运用。

具体而言,针对中国目前政策工具运用比例不均衡和政策内容有所偏差的不足,应着手以下方面:积极顺应市场化改革,进一步激发市场活力,加大需求型政策工具的运用比例,适当调整供给型和环境型政策工具偏多的现实境况。政府应该积极出台相关政策鼓励民间资本和公民力量参与到环境保护中,为环境保护提供坚实的人。财。物支持。尤其十八届三中全会提出大力推行PPP模式“,更进一步释放出通过公私合作。有效发挥政府和私人合作的重要意义。在有限政府理念下,政府应该立足于宏观管理,而具体的服务则应该更多地通过政府采购。市场塑造。服务外包等形式来完成;对于中国环境保护在人才培养上和资金支持上的不足,则应该进一步加大财力投入和科学研究,实现技术。人才的领先,积极运用互联网及学校教育培养公民环保意识,使社会形成知环保。懂环保。做环保“的风貌,进而全面推进中国的环境保护工作的开展。5。2破解经济发展和环境保护两难“悖论

经济要发展,环境要保护,这两者并不冲突。为此中国也做出了许多努力和尝试,如提出并践行绿色经济。循环经济。低碳经济等模式,且取得了较好的效果。总在对生态文明建设指示时强调:我们要树立绿水青山就是金山银山“的强烈意识[11]。具体而言,我们在发展上可以着手于环保经济。环保经济发展离不开环保产业支撑,其是极具活力的朝阳产业,也是我们推进供给侧“结构性改革的发力点。因此,今后应该进一步加大对环保产业的扶持和发展,通过低能耗。低污染的发展,?f调经济发展和环境保护的关系,进而寻求二者协同推进。政策工具视角的环境保护政策则应该进一步规范政策制定,使之更加科学,执行更加有效,促进环境保护与经济发展的协调推进。具体而言,进一步鼓励和推动环保产业经济发展的政策文本出台,界定环保经济的界限,鼓励环保经济的发展,从而实现环境保护和发展经济良性循环。

政策工具视角下中国环境保护政策文本量化分析