新治理结构模式下高校去行政化路径探索

一。何?^高校行政化

所谓高校行政化“是指高校在组织机构的设置及运转形式方面,与政府机关在体制上有着基本相同或相近的属性,也可以说,它是依照政府机关行政体制的机构构成和运行模式设置并运行的。就目前而言,高校行政化倾向主要分成外部和内论文网部两方面。外部行政化具体是指国家和政府教育行政主管部门在对高校进行宏观调控和具体事务干预时,把高校视同行政部门对待,使用的管理手段和管理方式与政府管理其他行政部门没有实质区别,有的时候还存在政府和教育行政管理部门对高校发展和运行过程实施干涉高校内部管理的行为。内部行政化具体是指高校的行政权力与学术权力分工不明,行政权力往往以行政管理的手段插手学术事务,甚至替代学术权力。在一些高校内部,行政权力掌握资源配置。干部任免。经费分配等权力,很多行政领导干部兼任学术委员会等学术组织的负责人。

从高校外部和内部行政化两个方面看,外部行政化的主要问题是政府把高校视为自己的依附机构,高校按照行政上下级关系执行政府决定;内部行政化存在的主要问题是行政权力泛化,作为教学和学术研究载体的教师群体,其主体地位与学术权力并没有充分体现出来,用来体现教师意志。民主参与高校管理与决策的学术组织机构,其作用没有充分发挥出来。

二。高校行政化的具体表现

结合文献资料,笔者进行了综合比对。全面分析,发现高校行政化主要表现可以概括为以下五个方面的内容:

(一)政府管理高校的体制行政化。

高教体制是政府通过各级教育主管部门对高校实行垂直管理。高校依靠政府财政运作,接受政府的掌控。管理上的主要手段是政府教育行政部门下达命令,高校执行命令,二者不是服务与被服务的关系,也不存在互相合作。相互依存。相互扶持的善治“结构。这种现象在公办高校表现得尤其突出,公办高校不仅在行政上受到政府的管理,政府利用手中掌控的办学资源对高校进行行政化管理。

(二)高校与政府的级别一致性。

大学是追求知识的学者团体“,以培养人才。探究学问为任务,倡导学术自由。高校实质上成为政府的下属部门,因此,政府为了加强对高校的有效管理,赋予它相应的级别和官衔,将它纳入政府的行政管理系统中,形成特别的高校管理体系。于是,高校各级领导就有了相应的行政级别,有了合法的头衔“,可以顺利进入政府的官员管理系统。

(三)高校组织运行模式的行政化。

由于行政化倾向,高校行政权力大于学术权力,行政机构成了学校的主导部门,大学内部资源由行政权力而非学术能力配置,行政部门决定学校的重要事务。组织的运行模式按行政化模式运行,组织的行为内容以行政为主体的内容,对组织行为结果的评价以行政标准进行。按照高校机构设置,以校长为主要领导的教务及行政管理班子,包括校长。副校长及其领导下的各级职能组织共同组成教学及行政管理系统,职责是管理校内的学术事务。行政事务。教学事务。对外事务等工作。运行模式是从高到底,上层领导下层,行政权力被放大,学术权力受到一定的挤压,表现出行政化倾向。

(四)高校文化生态环境的官本位“化。

对社会生态系统而言,高校是一个亚生态系统。行政权力和学术权力是这个生态系统的两大要素。这两大要素的和谐相处是该生态系统保持稳定的基本前提。在高校内部,师生对行政级别。行政权力的追逐时常体现在学校文化中。在某些高校中,一些教授踊跃竞聘处长职位,于是出现不少专家教授弃笔从政“的现象,这种情况在高校并不是个别现象。这种文化生态环境不仅影响学术权力的实现与学生权力的保障,妨碍学术委员会。教授委员会作用的发挥,而且不利于高校内部崇尚科学。尊重知识的良好学术氛围的营造。

三。高校行政化产生的原因分析

(一)社会文化根源。

官本位“文化传统的影响,是高校行政化“现象产生的文化因素。历史上,曾经历了封建专制主义的中央集权统治,建立了系统复杂的官僚体制及政治权术,催生了学而优则仕“及官学一体“的思想模式,造就了官本位“的社会认知心理。官本位“思想在已经延续了上千年,可以说根深蒂固。在其影响下,民众对官员存在下意识的敬畏心理,将官职作为衡量人生价值的评价尺度,诸如此类的现象在社会中依然存在,高校身处其中也不例外。在官本位“思想的支配下,部分教师失去对科学与学术的热爱和虔诚,取而代之的是对行政权威的崇拜。

(二)历史发展背景。

在计划经济体制下,高等教育高度集中的管理体制是影响行政化“现象产生的历史因素。高校制度的演变与计划经济时期高度集权的管理政治体系密切相关。计划经济时代,是高校开始全面实行行政体制的起点。新中国成立初期,开始实施全面学苏“政策,并逐步构建起计划经济体制管理模式,高校随之将其纳入行政管辖范围。计划经济体制是依靠国家全面指令计划调控经济生活,经济计划调控与资源配置完全由政府主导,在这种模式下,教育资源配置由政府主导,高校的运行由政府全面掌控,行政化的高校管理体制逐步建立起来。20世纪50年代,政府借鉴前苏联高等教育模式,经过数次系统调整,建立与计划经济体制相适应的高校制度,确立高度集权的高等教育体制。现在高校管理体制有了很大进步,但历史遗留的行政化问题并没有从根源上解决,没有完全摆脱计划经济的色彩。(三)高校发展现实。

政府职能转变和大学自主权的不到位,是高校行政化“现象产生的现实因素。随着市场经济体制的逐步深入,政府的职能需要适应社会经济发展的要求,从而转变在社会管理中的角色。高校成立时间相对较短,政府管理经验不足,长期处于政府的主导下,导致其自主性低。经过长时间的探索,高校要发展,就要求政府在高校管理问题上改变固有的态度,转变职能,做到政事分离,将注意力放在宏观调控上,而不是对高校进行直接事务管理,厘清政府与高校的关系,给予高校更大的自主办学权力,使高校按照自身需求发展,并且服务于高校发展,建立相互合作。相互扶持的善治“结构。然而现实中,政府职能的转换还不到位,有待改进。

当前,高校作为办学主体的独立法人的资源配置。人事任免。招生招聘。各项评估等自治权依然由政府掌握着。政府在处理高校事务时存在定位不准。越位。缺位现象,导致高校在发展中依赖政府,此外在这样的管理下,高校内部管理机构设置偏向行政模式,不仅自主办学权缺乏,就连本身的教学。科研等学术管理事务也不能做到自理,理应掌握学术事务管理权的学术机构其成员多是校领导,无法真正起到作用。

四。高校去行政化路径选择

(一)转变政府职能,重构政府和高校关系。

高校行政化与政府有着千丝万缕的联系,不论从什么角度解读,也不论从什么切口突破,落实政府职能转型,准确定位政府角色始终是去行政化“的根本所在。具体来说,要真正解决高校的行政化问题,需要从根源上转变政府职能,重新构架政府与高校之间的关系结构,这就需要从两方面着手:一是政府改变固有的管制形态,从政令型“。管制型“政府转变为引导型“。服务型“政府,给予高校自主办学的法人地位和自主办学权力,使高校按照自身需求发展。政府管理高校时的职权范围和内容主要通过合理手段,引导高校按照自身需求发展,合理调控高校发展进程和发展方向;按照高校自身需求在财政资金。人才资源等资源配置方面提供帮助;建立社会共同参与的评价机制,将原本由政府承担的教学评估。科研评审等任务委托给不被任何利益左右的非政府社会组织完成。二是建立完整的高校自主办学体系,实现高校从服从型“向自主型“的转变。高等教育改革的最终目标是建立服务型政府下的高校主导“模式。要实现这一目标,实现去除行政化,就需要政府与高校双方共同努力。在政府转变职能。改变角色的同时,高校自身也要做出相应的角色调整。改变固有的从属“。服从“观念,充分发挥高校作为办学主体的自主性,加强自我约束机制,采用多方共同参与的评议机构规范自主办学行为,保证自身发展不偏离道路;采用多方面共同?⒂氲淖试唇换皇侄危?广泛且合理地参与非政府的社会组织资源交换,打破由政府分配资源的局面,逐步减少对政府的依赖。

(二)重构高校内部行政权力和学术权力的关系,强化学术民主制度建设。

要去除行政化,必须以平衡高校内行政权力和学术权力为基础,依据行政权力与学术权力的职责范围划分行政管理与学术管理的执行部门及具体工作,强调两者之间的独立性和合作关系,实现行政权权力由行政部门掌控,学术权力由学术部门掌控,两者合作的共治模式。

高校内部行政方面的管理是不可缺少的,主要问题在于高校的领导阶层和管理机构行使行政权力的合理性。大学毕竟不同于政府部门,大学不能像政府部门那样行政化,但是去行政化并不等同于去掉所有行政部门和行政管理人员,需要去掉的是把行政权力和学术权力混同的资源配置的行政化“。在这一点上,我们可以参考国外高校的管理模式,组建专业的行政管理团队,将行政管理权力交给更专业的行政管理团队处理,而学术事务则依靠学术机构处理,双方共同完成高校的管理。此外,还需要加强民主建设,其目的首先在于管理上能消除等级制度带来的上级决定“模式,其次是加强民主监督,从而规范学术权力和行政权力的使用。

在学术事务管理上,更要完善学术民主制度,通过建立和完善合理的学术民主机构,完成学术事务的民主参与。教师代表大会。教授委员会。学术委员会。教学委员会等民主机构,是学术事务民主参与的体现组织,也是民主监督实施组织和评定机构。首先,教师是学术研究和教学任务的载体,实践出真知“,在学术事务上,教师的意见往往更能直接反映问题,单独依靠决策层处理,难免出现与实际情况不相符的现象,而广泛采纳教师意见更有助于问题的解决。其次,让教师真正参与学术事务管理,是提升教师地位的表现,调动教师的工作主动性和积极性,带动学术事业的发展。再次,完善学术民主制度能够促进高校内部民主监督的进行和评价机制的公平,确保学术事务的正常发展和进步。

(三)实施高校理事会制度,引入社会力量多元参与高校管理。

高校要改变行政化现状,就要做到决策。执行和监督相对分离。党委领导下的校长负责制确保了高校的政治导向,需要围绕学校实现科学管理进行相关的改革工作。一方面,在高校内部建立起党委领导下的理事会负责制度。党委班子主要成员可以由国家教育行政主管部门选派,然后由教师和学生代表依法选举产生。另一方面,理事会主席可由党委兼任,其他理事可由政府。高校。资助单位。教师。学生。家长和其他有关方面的代表组成。代表政府部门和资助单位的理事一般以委派方式产生,教师。学生。家长等其他理事原则上推选产生,高校的行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。理事会负责发展规划。财务预决算。重大事项。章程制定和修订等决策事宜,履行人事管理方面的规定职责,并监督本单位的运行。要明确理事的权利义务,建立理事责任追究机制。也可探索单独设立监事会,负责监督高校的财务和理事。管理层人员履行职责的情况。校长要向大学理事会负责,而理事会的成员的构成特点决定了大学校长要向党。政府。教职工。学生。社会等所有与高校利益相关群体负责,由于理事会成员代表的利益群体涵盖面广,因此理事会的决策更能体现学校治理的民主性。科学性。(四)精简和优化组织机构,构建高校服务行政“管理模式。

高校要去除行政化,还可以探索优化行政组织机构,构建行政服务于学术“的管理模式。高校的主要职能是培养人才和学术研究,因此高校的行政管理系统必须服务于学术事务。当前高校中的行政管理组织规模过于庞大,机构明显臃肿,冗员过剩,导致职能交叉。效率低下。权责界定模糊等问题层出不穷,不仅不能为高校的教学科研提供服务,反而在很大程度上制约高校学术事务的自主权利,不利于高校的发展。要去除行政化,就要对高校行政组织系统进行合理的精简和优化,降低行政权力在高校事务管理上的主导地位,体现服务性,构建强调服务学术为宗旨的行政管理模式。

在对高校的行政管理系统进行优化时,必须以服务学术为核心进行:第一,需要正确认识当前行政管理方式,简化复杂烦琐的行政审批制度,从而真正提高工作效率。第二,依照高校学术需求明晰各部门的职能和工作范围,对行政管理组织进行撤销。精简与合并,实现组织精简,减少不必要开支。第三,根据需要优化人事结构,合理调整和安排行政工作人员,实行精英管理模式,避免冗员过多现象,做到管理最优。第四,将工作重心放在学术服务上,资源配置以学术为中心,减少行政事务产生的不必要开支。第五,制定相关的规章制度,规范行政管理方法,并且加强民主监督,从而保证学术事务的独立性。总之,高校机构设置的原则应该依据学校办学需要科学设置岗位,从行政控制转为为教师和学者服务的职能“。

(五)探索高校校长的产生方式,走校长职业化道路。

目前,高校校长是由政府直接任命的,对政府负责,校长被赋予一定的行政级别,享受相应的行政待遇,这在一定程度上助长了行政化风气。校长职业化是世界不少国家通行的做法,明显区别于传统说法上的校长职务化,就是校长要把学校管理作为专职工作,成为全职校长“,强调的是校长要把自身职责作为终生事业,其职业态度。专业素养等达到最优,在选拔校长人选时严格按照校长的选用标准和聘任程序进行。在?@个问题上,我们可以借鉴某些外国的做法:设立校长遴选会“,其成员由各院系推荐的成员及部分校外社会人士共同组成,对应聘人员统一进行考核,选出适合人选并上报给国家政府机构,再由政府机构正式任命其为校长。校长遴选会“对校长有监督权,可以通过相应的政府机构对高校校长进行免职处理。

高校去行政化不是否定高校行政管理,而是去除高校管理中的官僚化,建立符合高校特点的专业化行政管理模式。就外部管理而言,政府应尊重教育自身发展规律和学术科研自身运作规律,不对高校事务横加干预;就内部管理而言,则要落实高等学校学术委员会规程,加强学术组织建设,实现行政权力与学术权力的相对分离,行政权力为学术权力服务,保障学术自由和回归学术本位。

新治理结构模式下高校去行政化路径探索