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2。未考虑城市扩张过程中的农民的利益

许多学者认为，《宪法》第10条第1款中的“城市”一语的内涵是不确定的。第一，在空间上，“城市”的外延在哪儿？城市是指是指城市建成区，还是指规划区？第二，在时间上，城市是指1982年《宪法》制定时的城市，还是包括之后的城市？在1982年，我国的城市仅有245个，而到了2007年，则为655个。如果城市是指1982年之前的城市，那么1982年之后成立的城市的土地就不是属于国家所有。

笔者认为，所谓的《宪法》上“城市”内涵模糊论不过是学者的一厢情愿。从文义上，这里的“城市”显然不仅仅指1982年时那个静止的城市。考察相关立法材料也可以看出，城市当然是动态不受时间限制的城市。城市的范围至少应当包括现在的城市建成区以及城市待建区。在后来的立法实践中，《宪法》之外的其它法律条文对这一问题从来没有模糊。这些法律文件均认为城市这一术语具有最广泛的意义，即在时间上是可以面向从前、现在和未来的区域。例如，2007年制定的《物权法》规定有与《宪法》第10条第1款类似的条文。如果《宪法》中的城市仅指1982年之前的城市，那么2007年的《物权法》这一规定对此显然应当加以说明，而不能原样照抄。

正是认为城市这一术语具有最广泛的意义，《城市房地产管理法》第9条才规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”该规定严重损害了城市规划区内的农民的利益，损害了农民“带地入城”的权利。规划区内的土地被地方政府低价征收，然后再高价转出。显然，这种牺牲公平正义做法不应当继续下去。

（二）充满了法理上的矛盾

1。违反法不溯及既往原则

将1982年之前的城市私有土地直接规定私有财产属于国家所有违反了法不溯及既往原则。法不溯及既往是立法的基本原理，法律只能向未来生效，而不能向从前生效（刑法上从重兼从轻是例外，但原则建立上对当事人有利的基础之上）。我国《立法法》第84条明确规定了不溯及既往原则：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其它组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法律不能将一个可能影响当事人利益的条文溯及既往。人们不能遵循一个其行为时还不存在的规范。

2。使现有城市土地制度充满了矛盾

从文义上看，《宪法》第10条第1款的规定与第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定是相互矛盾的。一方面规定城市的土地必须属于国家所有，另一方面又要求征收必须符合公共利益，显然是不可能的。这种矛盾的存在，给了现行《城市房地产管理法》第9条规定非公共利益征收提供了根据。如果征收都要符合公共利益这个条件，那么城市土地全部属于国有就是不可能的。这里有必要阐述一下《城市房地产管理法》第9条的来龙去脉。

现行《城市房地产管理法》第9条的前身是1994年《城市房地产管理法》的第8条，两条唯一差别是将原来的征用改成了现在的征收。然而，不管是征用还是征收，实际上都与当时的《宪法》相冲突。1994年《城市房地产管理法》第8条规定了不需要符合公共利益条件的征用违背了《八二宪法》第10条第3款所规定征用土地必须符合公共利益的规定；2007年重新修订的《城市房地产管理法》第9条虽然将原来第8条中的征用改为了征收，但依然违背了2004年《宪法修正案》（第20条）征收土地必须符合公共利益的规定。《城市房地产管理法》之所以在征收规定中忽视公共利益规定，在于立法者认为只有忽视公共利益的规定，直接把集体土地变得国有土地，才能满足《宪法》“城市的土地属于国家所有”的规定。可见，《宪法》第10条第1款与第3款的冲突给了是立法者规定无公益征收的原因之一。坚持“公共利益”就不可能坚持“城市土地属于国家所有”。在二者只能选择其一的情况，作为征收主体的地方政府显然更愿意选择“规划征收”这一征收方式。于是，《宪法》上的“公共利益”要求形同虚置。需要说明的是，在立法者看来，这里的“规划征收”仅是完成“城市土地属于国家所有”即国有化的手段。土地的所有权已经被《宪法》第10条第1款国有化，所谓的征收补偿并不是对所有权的补偿，而只是对失地人生产生活的一种安排。《城市房地产管理法》第9条中的“征收”即反映了这一认识。《土地管理法》中的原用途补偿标准也根源于此。因此，这里的“征收”并不是真正的征收。征收要满足公共利益和完全赔偿的条件。 (责任编辑：qin)