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（一）“城市的土地属于国家所有”的规范解释

从上面论述可知，“城市的土地属于国家所有”的规定目的是将城市土地国有化，这在公有制和计划经济体制下，其具有无害性的特点。市场经济之后，《宪法》并没有因此而改变，这就给了其它法律依据这一规定为地方政府垄断土地经营以谋取利益提供制度安排。笔者认为，这是不公正也不符合法理的，必须予以改变。改变的方法之一是要澄清《宪法》条文的应有含义。

笔者认为，在现行市场经济和尊重私有财产的环境中，《宪法》第10条第1款“城市的土地属于国家所有”应当解释为“城市土地国有化后，原土地上的个体权利人依旧享有土地的永久使用权。”这里的城市是指城市规划区。为了保证“城市的土地属于国家所有”，当一块集体土地被纳入城市规划区时，其自动转化为国有土地，即集体土地所有权转化为国有土地所有权。相应地，农民所拥有的土地承包经营权也转化为国有土地使用权。集体所有是农民拥有土地的一种形式，其实质不改变农民拥有土地的事实。当农民所拥有的国有土地使用权吸收了原来的土地承包经营权、宅基地使用权等内容之后，其在权利性质上类似于所有权，因此，对农民的利益并没有实质的损害。当然，集体土地使用权国有化后，国家也并非仅享有名义所有权，而不享有任何实质的利益。即便从保障规划区农民顺利转化为市民，保障规划区的基础设施建设与公共服务的提供，城市规划区内的国家所有权也应当包含一些实质利益。

上述解释是通过完整理解《宪法》第10条第1款和第3款得出的。2004年《宪法修正案》（第20条）因应了市场经济的环境，将“征用”改为了“征收或者征用”并增加了给予补偿的规定。这一修正表明了《宪法》尊重土地自由交易的立场。征收只存在于允许土地买卖的环境中，否则只可能是征用而不能有征收。正如胡乔木所指出的那样：《宪法》禁止土地买卖，“所以国家不用‘征购’，而只提‘征用’。”如此，征收不再像过去那样仅是国有化的手段而就是国有化本身。也就是说，这里的征收与国有化不相干的。国有化归国有化，但国有化的仅是集体土地所有权，征收的归征收，征收的则是土地使用权。这个土地使用权是相当于土地所有权的权利。只有这样作如此解释，才能符合2004年《宪法修正案》的初衷，否则，仅作文字上修改是没有意义的。在这里，就是要把计划经济条件下的征用变成市场经济中的征收，这个征收是以公共利益和完全补偿为条件的。只有如此，才有可能遏制非公益征收，遏制土地财政，遏制对失地民众的财产的损害。诚如孙宪忠教授所言，“土地财政确实弊大于利。面对土地财政造成的强制拆迁、强制征地等现象，已经因此而产生的越来越高的“地王”和高价楼市，我们认为，我国政府应该有勇气尽快消除土地财政现象，把农村土地的增值利益返还给它的主人——农民。”

现行《宪法》第13条规定也佐证了上述解释。“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该条实际上再次重申，“城市的土地属于国家所有”不可能是无偿的，因此，国有化的只能仅是集体土地所有权，而土地上的其它权利人的权益并不发生实质改变。从《宪法》的内在统一出发，只有这样解释才能解决上述矛盾。