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1998年修订《土地管理法》时，土地交易已经相当活跃。尽管新法废除了旧法第21条“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理”的规定，但转而规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”加之前述1994年《城市房地产管理法》第8条规定，从而进一步巩固了地方政府对土地一级市场的垄断。为了获取更高的垄断利益，1998年《土地管理法》第47条则明确征地补偿按原用途补偿。这些都是反市场化的，是计划经济的残余。

2004年《宪法修正案》将“征用”修正为“征收”之后，2004年《土地管理法》因应而改。但这能体现文字上的进步。这个修订显然没有体会到《宪法修正案》的精髓。因为那些支撑地方政府垄断征收的条文依然存在。

2007年《物权法》第42条再次重申了征收要符合公共利益这个前提条件。《物权法》没有列举《土地管理法》的相关不合时宜的规定。在已经实行20多年市场经济的今天，仅仅因为原有的集体土地纳入城市规划区了就可以符合“公共利益”的条件显然是不能接受的。因此，《物权法》从立法角度应当说是堵住了地方政府以征收为包装继续低价掠取集体土地的途径。不过，地方政府尽管不能依据物权法，但他们却依据2009年修正后《城市房地产管理法》第9条继续以前的做法。该条为原《城市房地产管理法》第8条，仅仅是将这一条文中的“征用”改为“征收”。之所以如此，是因为“征用”“明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定作出修改”。立法者似乎认为“征收”比起“征用”更符合市场经济的要求。立法者用“征收”替代“征用”，应当说是有一定的进步，即立法者显然也认为1988年和2004年《宪法修正案》之后，即便《宪法》第10条第1款条文没有任何的改变，其内涵也发生了改变，即在将规划区内的集体土地国有化之后，土地承包经营权人和宅基地使用权人等土地上的权利人依旧享有物权性权利。如不这样解释，那么“征用”根本没有必要改为“征收”。尽管承认被征收人享有某些权利，但对于被征收人的地位并没有改变实质，此征收依然沿用之前的原用途标准征收，且征收并不以公共利益为前提。在这样的情况下，被征收人根本无法对抗征收方压迫。当然，从法解释的角度，现《城市房地产管理法》第9条规定无论如何已经违反宪法：既然《宪法》规定了征收土地要以公共利益为前提，那么就作为下位法的《城市房地产管理法》就不应当存在一种非公益征收的方式。

总之，尽管曾经有所扭曲，但在2004年《宪法修正案》将征用修正为征收之后，代表《宪法》对土地市场化以及对现代征收理念的回归。征收是市场经济条件下国家取得私人财产的一种特殊方式，其必须符合公共利益和完全赔偿的条件。遗憾的是，立法对此并不加以响应。尤其修正后《城市房地产管理法》第9条改非公益征用为非公益征收，既不符合法理，也与《宪法》第10条第3款相违背。实际上，即便《城市房地产管理法》死死抱着的“城市的土地属于国有所有”这一宪法规定，也已经随着社会、经济和政治环境的变化，内涵早已发生了变化。

四、“城市的土地属于国家所有”的规范解释和相关立法的修订 (责任编辑：qin)