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名义所有论另一种观点认为，《宪法》中的“城市的土地属于国家所有”，只是主权和行政管辖意义上的“所有”。易言之，尽管《宪法》规定城市土地属于国家所有，但国家仅拥有虚的主权、领土和行政意义上的所有权，而不包含财产权意义上的所有权。理由是，政府并没有以任何方式支付对价。没有支付对价从法理上和自然法的角度就不能拿走财产意义上的所有权。

（二）城市土地属于国有现有解释之检讨

实质国有论显然是要抛弃的。尽管实质国有论是与当前法律相契合，但缺少正当性。实质国有论中的历史国有论也不可取。既不具有可操作性，对1982年之前的财产所有人也不公平。下面着重探讨可以国有论和名义所有论。

可以国有论主张城市既可以建在国有土地之上，也可以建在集体土地之上，这对于实现增加农民财产性收入、建立城乡统一的建设用地市场等方面，均有裨益。但该论忽略了两点：第一，《宪法》可以修订，但不能任意解释。论者主张在“城市的土地属于国家所有”之中加上“可以”二字。然而，加上“可以”就将“城市的土地属于国家所有”这一肯定句改变成了选择句，文义发生颠覆性改变。这显然违背了法律解释的基本原则。第二，该解释忽略了集体土地所有权有利于稳定农业生产但不利于产权流动的性质。一则，集体土地权益人不仅涉及集体还涉及到土地承包经营权人。如果坚持城市土地可以属于集体所有，会增加了出让和转让的难度。二则，出让后农民的利益会被集体和地方政府不断蚕食。集体是个虚无的主体，其很容易被地方政府通过村干部控制。最终，土地出让收入会绝大部分落入地方政府和村集体之中，而农民所得无几。据对中国17省1956位农民的调查显示，目前失地农民得到的单位补偿额均值为17256元/亩（村集体所得的单位补偿额均值为24980元/亩）。调查还显示，有9。87%的现金补偿尚未落实，12。95%的被访农户则声称没有得到任何补偿。三则，不利于人的城市化。集体所有权存在，意味着集体将会继续存在。由于集体所有权存在着某种利益，那么集体成员便不愿意放弃成员这个身份，最终人的城市化很难实现。总之，双层权利结构的设计使得权利结构非常复杂，不适用于土地权益的自由流动，无法最有效率的配置土地资源。

名义所有论将国家所有解释为名义国有，有利于消解对私人财产的侵犯。但名义所有论与1982年那个公有制和计划经济的年代不相符合。在当时，国家不可能给予私人永久享有的可以自由转让的土地使用权。事实上直到1988年，《宪法》才规定了土地使用权。并且，如果原所有人拥有了一种相当于所有权的土地使用权，“并应该作为《宪法》上的财产权受到政府的尊重与保护”，那么其显然可以以之对抗国家的征用，从而达不到立宪者所规定“城市的土地属于国家所有”的初衷。事实上，“城市的土地属于国家所有”之规定就是要让原所有人不再成为权利的主体，从而丧失对抗征用的法律手段（参见后述）。同时，该解释也没有提供私人或集体土地归名义所有后，原所有人所享有的土地使用权如何与现有的有偿的、有期限的国有土地使用权对接。此外，该解释也无法说服现行立法者，指出现行《土地管理法》和《城市房地产管理法》违反《宪法》的事实，从而也无法废除非公益、非完全补偿征收以重构现有的土地征收制度。事实上，让地方政府的完全放弃土地增值收益的同时又承担城市化的成本既是不现实的，也是不合理的。名义所有论另一种观点认为国有化的仅是行政主权之类的也是不正确的。从实证角度看，政府最终享有了城市土地所有权的所有内容。即便从理论角度，也是说不通的。如果国有化是为了实现主权之类的内容，那么集体土地难道国家不享有主权吗？可见，主权与土地归谁所有是不相干的。 (责任编辑：qin)