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其次，八二宪法通过之时，经济和城市建设的主体依然是国家以及国家管控的各种政府机构和国营企业。但此后，不但集体经济组织、个体工商户、私营企业和外资企业逐渐成为经济建设和城市建设的主体，而且国营企业也逐渐演变为具有独立法人资格且拥有经营自主权的经济组织。而国家和政府的角色和功能，则逐渐从直接的经济建设者转变成为经济建设的监管者、服务者和引导者。

再次，八二宪法通过之时，作为庞大国家机器的组成部分，公民和其他社会组织虽然有义务接受国家的管理，但其也有权利要求政府或隶属于政府的各种国有单位保障其基本生活和生存需求（比如住房、医疗、教育、就业等）。但随着住房商品化，土地、教育、卫生以及就业等领域的市场化改革，国家与社会逐渐分离。在土地领域，国家不再通过无偿划拨等方式为个人、法人和其他社会组织提供土地，因而也不能通过行政指令来对这些土地进行收回或无偿国有化了。而正是在此过程中，土地的资产价值逐步显现，集体土地所有权以及有偿取得的国有土地使用权，逐渐拥有了财产权的内涵，并取得了基本权利的地位。

最后，八二宪法通过时，中国的城市数量和城市面貌相比于建国初期并没有太大的发展。但这部宪法通过之后，由于全国和全党的工作重心转移到经济建设上来，中国的城市化进入了高速发展时期，无论是城市的数量，还是城市的规模，都出现了井喷式的增长。比如，长沙市解放时市区仅6。7平方公里， 1982年时为53平方公里，2015年则为1938平方公里，从1982年至今市区的面积扩张了1885平方公里，是1982年市区面积的36倍。1982年时，中国大陆的城市数量只有245个， 2015年时，全国城市数量则为656个（其中直辖市4个，地级市291个，县级市361个），比1982年时增加了411个城市。这时，宪法第10条第1款作为一个宪法规范，如何处理被纳入新城市或新城区的集体土地就成了一个非常大的问题。

1988年年底，为了落实宪法第二修正案关于“土地的使用权可以依照法律规定转让”的规定，全国人大常委会在《土地管理法》中增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”的规定。鉴于当时乡镇企业迅猛发展的历史背景，我们可以合理地推测说，当时的立法者认为国有土地和集体土地使用权在遵循法律规定的条件下，都可以依法转让，并用于现代工商业和其他经济建设的。但遗憾的是，土地制度的变革并没有朝着这个方向发展。1993年的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》虽然提出要在中国大陆建立市场经济，但同时又认为基于保护耕地和推动国有土地有偿出让制度改革的需要，国家必须垄断城镇土地一级市场。

为了落实这一指导思想，立法者改变了他们对“城市的土地属于国家所有”和“土地使用权可以依照法律的规定转让”的认识。1994年制定的《城市房地产管理法》第8条和1998年修改的《土地管理法》第43、63条将宪法的这两项规定具体化为以下规则：（1）只有国有土地才可以在公开市场上有偿出让并进行现代工商业建设，集体土地除了乡镇企业外，则一律不能用于此类建设。如果想在集体土地上进行此类建设或进行城市化，那必须先将该集体土地转化为国有土地，然后方可为之。由此，“城市土地=国有土地”和“农业用地=集体土地”两个等式在悄然间开始建立；（2）惟有代表国家的政府方有权启动土地所有权的转化程序，而且只能从集体土地转化为国有土地，不能反向为之；（3）就土地所有权转化途径而言，除了宪法第10条第3款所规定的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”外，实际上还存在一条隐秘的途径，即将宪法第10条第1款中的“城市”解释为“城市行政区”或“城市规划区”，然后对城市政府的行政管辖范围内或城市规划范围内的集体土地进行“概括国有化”。 (责任编辑：qin)