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四、“城市的土地”的具体含义

对于解释“城市的土地属于国家所有”这一宪法规定而言，除了诉诸于这一条文的规范性质外，是否还存在其他可能的解释方向呢？

有研究者提出，可以通过确定“城市”的含义来解决宪法第10条第1款所存在的含义模糊和实践难题。具体来说，宪法第10 条第1 款中的“城市的土地属于国家所有”中的“城市”应指“‘市’以及直辖市与较大的市设区的部分”，或“直辖市、设区的市中的城区以及不设区的市”。笔者认为，这种用宪法第30条中的“直辖市、市和较大的市”来解释宪法第10条第1款中的“城市”的方案，是不恰当的。原因有二，其一，第30条是关于国家行政区划的划分，而并非关于土地产权之界定；其二，作为行政区划的各种“市”中依然存在大量的非国有土地。比如，北京的门头沟地区自1949年便为北京市的一个区，但直至2017年1月，该区依然有90多个农村，而这些农村的土地绝大多数皆归集体所有。 2015年北京撤销密云、延庆两县，设立密云区和延庆区，这两个新设之区内的集体土地更是体量巨大，数不胜数。如果用行政区划概念上的“直辖市”或其他的市来解释第10条第1款中的“城市”，其结果就是允许政府通过“变更行政区划”的方式来对集体土地进行“概括国有化”，而这既不利于非国有土地所有权的保护，也必然与宪法第10条第3款所设定的征收制度相冲突。

如果上述方案不成功，那么从规划学或地理学上将“城市”界定为“城市市区”、“城区”抑或“建成区”是否可行呢？ 答案也是否定的。因为无论是“市区”、“城区”，还是“建成区”，其所指代的对象在实践中皆处于不断的发展变化之中，都无法消除“城市”这一不确定概念的不确定性。虽然从2013年开始，中央政府就不断呼吁要尽快科学划定城市开发边界， 国土资源管理部门也准备在十三五期间“分类推进城市开发边界划定，对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市，加快划定永久性开发边界”，但这也不能构成采用这种解释方案的充分理由。因为即便所有的城市都划定了永久性开发边界， 这些城市开发边界之内的土地也必然包括大量的集体土地。

黄忠意识到了“市区论”所存在的问题。所以他撰文提出，用“城市市区”、“城市建成区”或者“城市规划区”等“物理、建筑或是规划意义上的概念”来解释宪法第10条第1款上的“城市”是不妥当的（以下简称“黄文”）。在其看来，宪法上的“城市”是“一个经济、社会和文化的概念，或者说是一个以 ‘人的城市化’为皈依的概念。”其进而提出，宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”的含义应当被理解为“当某一个城市的公民（包括原来的农民，如城中村的居民）均得享有平等的政治、经济和社会等各项权利时，其位于城市的土地才属于国家所有。”而如果国家无法为“入城”农民提供与城市居民相同的政治、经济、社会等权利，那么该集体土地上的农民其实没有真正转变为市民。即使在其土地上建立了“物理上的城市”，仍然不能依据宪法第10条第１款直接将该集体土地转为国家所有。

就出发点和解释目标而言，这种可以被称为是“人的城市化”的解释方案是值得支持的，但其存在以下几个难以解决的问题。 (责任编辑：qin)