2 行政程序说明理由制度概述

2。1 行政程序说明理由制度的概念

说明理由制度作为行政程序的基本制度之一，许多国家在本国的行政程序立法上都有规定。我国虽然还没有对其有一个明确的定义，但在学术界也对其进行了许多讨论。要构建系统的说明理由制度，首先要了解该制度的概念。 纵观学者们对说明理由制度所下的定义，综合起来主要可以分为三种。然而在对比学者们提出的定义后，不难看出，我国学者对行政程序说明理由制度在说明主体和说明内容上基本是相同的。首先他们都认为该制度的主体是行政主体，他们有对相对人说明理由的义务。内容包括事实、法律以及依据。而存在的分歧主要在以下两个方面。一是说明理由的适用条件。一观点认为，说明理由制度仅在相对人的权益受到损害时适用该制度。而另一方认为，该行为只要涉及到相对人的权益，不论权益是否受到损害，都应当向其说明该决定的原因。甚至还有观点特别指出除具体行政行为外，某些规范性行政文件也要说明理由。二是说明理由的时间不同。有观点认为应当在作出行政行为的同时应当说明理由，而另一种观点则认说明理由的时间应当在拟作出行政行为时，即作出行政决定前。

笔者以为，在说明理由适用范围的问题上，涉及到的是行政法在效率与公平两大基本原则发生冲突时，应当如何选择的问题。说明理由制度最基本的价值追求在于保证行政程序的公正正义，因此考虑公平优先时则该制度涉及说明理由的范围较宽，而若考虑效率优先时则涉及的范围较窄。但是矛盾的双方既对立又同一，因此公平与效率在一定程度上也具有同一性，选择适当的适用范围会提高效率。结合我国政府行政权与公民权利在一定程度上的强弱差异，应当在说明理由的范围上适度扩宽。因此笔者倾向于对该制度的适用范围做广义理解，该行政决定涉及相对人权益，除法律另有规定外，都需要对其说做出该决定的原因，包括授益行政行为。

2。2 行政程序说明理由制度的理论基础

说明理由制度是随着二战后，公民权利意识逐步觉醒发展起来。西方法治国家，例如美国、德国都比较早的建立起了该制度。我国在《治安管理处罚法》（《行政处罚法》）中首次引进了该项制度，而其在我国的法理基础对于构建和完善我国行政程序说明理由制度具有极为重要的意义。文献综述

说明理由制度具有其宪法依据。它是对行政相对人知情权的一种保护，随着法制化进程的不断推进，民主制度的逐步深化，行政机关愈发重视该制度在司法审查中的作用，它是公民行使申辩权的重要前提。 我国在《行政处罚法》第三十一条、《行政强制法》第十八条等都明确规定了行政机关在作出行政行为前应当告知其事实、理由及依据。宪法虽然尚未对知情权作出明文规定，但是从已有条款中足以看出知情权在中国具有宪法依据。知情权是法制进程不断推动起来的产物、政治民主化的必然要求，也是现代的一项基本性权利，它同时兼有公法权和私权利的属性，具有不可剥夺的性质。根据权利推定及解释的原则，在法律制度下，应保障公民的知情权。因此，宪法第三十三条规定的“国家尊重和保障人权”，应当是说行政程序明理由制度的宪法依据。

说明理由制度也具有行政法理论依据。关于我国行政法理论基础主要有以下两种，即控权论与平衡论。前者认为行政法即是防止行政权膨胀，减少公权力的损害；而后者突出的是调整行政主体与行政相对人的关系的法律，该理论强调主体双方具有双向的性质，兼顾维护秩序与捍卫自由这两大作用。两种理论比较而言，笔者更认为平衡理论能够为说明理由制度提供法律依据。平衡论强调公私兼顾，在维护行政秩序与保障公民合法权益上保持平衡，即保持在公正与效率、自由与秩序平衡，认为行政法的特点是双向制约和双向激励，强调行政主体与行政相对人的能动性。行政法不仅仅要关注实体正义的实现，更要保障程序正义的实现。同时，行政也应该实行合理性原则，强调行政主体与相对人之间的沟通与合作。这种制度表明公私权利以及秩序自由之间保持协调，体现了行政主体之间的沟通，体现了既要合法又要合理的新观念和公民参与的行政模式等。