二、中国城乡规划执法问题的历史回顾

   （一）古代中国城乡规划执法

    中国城市规划演进历史悠久，西周、春秋时期城乡框架构造以及基本确立，但是城乡规划执法方面规定比较欠缺，区域划分死板僵硬，并且对居民的统计安排不够细致，导致城乡区划不合理，规划执法混乱，执法水平跟不上城市发展水平。这种混乱一直持续到明清时期，才有了比较系统的城乡规划执法制度。

    明朝建立后，基层组织分为乡、都、图三种。都图以人户划分为中心，图相当于里，每图下面有分为十甲，因此都图制又被称为里甲制或图甲制。清代继承发展了宋明的制度，一大特点是里社、保甲和宗族组织并存，构成了清代的地方统治基础。摊丁入亩后，人丁编审受到忽视，保甲制逐渐取代了里社制，成为清代后期地方基层组织制度。清代的各宗族都有严厉的宗规、族规。宗族组织在乡村社会中起着至关重要的作用，是清朝加强地方统治的重要力量。

由此看来， 受到君主专制制度以及儒家思想的影响，中国古代城乡规划制度特征十分鲜明。1、建筑网络整齐划一。 秦朝统治者提出“车同轨，书同文” ，在中央集权制度的影响下，中国古代城市被标准化，有明显的整齐划一的特点，从房屋形成院落到坊大街区，此件形成的街道网络，都是以宫殿为中轴线相互对称排列的。2、等级森严。城市被划为各个区，每个区的排布也是根据居民社会地位的不同进行划分的。例如住宅区，贵族以及地位显赫的文献综述

官吏可以住五间房，而小官和庶民只能住三间，城市居民的等级便可一眼区分。

    古代中国层层管理，等级划分的城市规划管理方式在当时确实维护了王权统治，巩固国家统一，并且细化到里乡的管理方式有利于对民众进行控制，及时发现违法违规的现象，及时了解基层变化；等级森严的规划制度一定程度上也起到了抑制骚乱的作用。但是这种简单的管理方式只适合当时人口较少、以小农经济为主的封建社会，对现在人口众多，社会环境复杂的城市现状已经不再适用；整齐划一的平行拓展建筑体系也不适用现在住房紧缺、房价高升的社会现状。

   （二）近代中国城乡规划执法

    鸦片战争时期南京受外国侵略者侵略被迫打开城门，比起其他城市最先受到西方先进技术、知识、文化、思想的冲击，但是南京一直是封建君主专制统治的政治中心，封建思想根深蒂固，加上长时间的战乱与剥削，南京城市设施的建设与发展与经济人口的发展并不匹配。1927年国民政府定都南京，城市人口激增，政府机关也大量增加，旧时遗留的公共房屋破旧狭小，道路也十分狭窄不利大批量人员通行，居住矛盾己经严重影响到了城市稳定与建设。

      1919年起近代南京政府开始关注城乡规划，加大力度管理南京住宅建设，制定了南京住宅规划以及相关的法律法规。1929年制定的《首都计划》 是近代南京城市规划的蓝本，最为完备的规定了住宅规划。《首都计划》是一个总体规划，主要内容包括人口、区域、建筑、交通等多个方面，对整个城市进行了规划分区，并阐明了公营住宅的必要性。1928年7月，国民政府制定《土地征收法》，规定征收土地的补偿措施。1928年，南京市政府公布的《南京特别市市政府处理市有土地土地暂行条例》，加强对市内土地的控制，有利南京城市的统一建设。 此外，南京政府还公布了《土地法》，为了充分发挥土地效能，解决城市住宅问题、保障公民的住房权。