清末新政中地方督抚的权力的弱化(2)

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清代承袭了督抚制度并进一步的发展完善。在清朝，总督是一省或数省的军民首脑，官衔为正二品，加尚书衔者为从一品。职责主要是“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆，” [3]凡文职道府以下，武职副将以下，都由总督奏请免黝。总督还直接统率少量军队，称作督标营。“巡抚则为一省最高行政首脑，官衔为从二品。”[4]然而这一体制形成之后并没有稳定的发展下去，1851年太平天国起义爆发后，清政府因无力镇压下令：在籍官绅举办团练。以此为起点拉开了地方督抚权力扩张的序幕。其中以曾国藩为代表，他创建的湘军骁勇善战，成为镇压太平军的主力。此后地方督抚逐渐拥有了财权、军权、外交等权力。以此为基础其它本属于中央的权力也开始顺带下移。最终在八国联军侵华的东南互保中达到顶峰。

关于清朝末年地方督抚的权力问题，学术界一直以来大多偏向于认为清末督抚的权力自太平天国起义之后不断的膨胀和加强，并成为能够左右清廷政局的力量，并认为这一情况直至辛亥革命爆发清政府的倒台。清末中央与地方一直是处于内重外轻的局面。不过最近也有新的观点出现认为自清末新政实行后实际上逐渐形成了内外皆轻的政治格局。对于前者是学术界的传统观点，是多数学者认同的基于这一点的各方面研究也较多，而对于后者是学界提出的新认识，研究较少，因而在这方面可以做进一步研究。对于后一观点主要是由李细珠提出，李细珠提出的督抚权力在新政中被削弱主要从上而下的新政改革中去看待研究的。而本论文将从上下两个方面论述清朝末年自新政实施后地方督抚的权力被不断的削弱和收归的情况，即一方面中央政府借助新政的大潮不断对地方督抚的权力进行收归加强中央集权，另一方面地方的新兴力量（如新军、以咨议局为中心的地方上层）在近代民主化思想的影响下以及在自身利益的驱使下，也在新政中分割着督抚的权力，因而至辛亥革命爆发之时地方督抚权力已被大大削弱。这样可以从另一个角度看待清末督抚的权力问题。有鉴于此本文将从上下两个角度也就是新政的推行、新军的觉醒、以咨议局为中心的地方势力三个方面对清末督抚的权力作简要探讨。

二、中央集权下的地方督抚权力

面对地方督抚势力的不断坐大，在八国联军侵华战争后，清政府借助新政开始逐步收归地方督抚权力，并集权于中央。1901年1月发布变法上谕至张之洞、刘坤一联名陈奏的《江楚会奏变法三折》标志着新政正式开始推行。并于同年设立督办政务处作为新政推行的中央机构，并任命奕劻、李鸿章、荣禄等中央权臣为督办政务处大臣，刘坤一、张之洞、袁世凯等封疆大吏为参与政务大臣共同负责主持新政，由此可见清廷推行新政的决心。

（一）、军权的收归

在推行的各项新政中，最为重要的一项内容便是建立新式陆军，这一举措客观上是推动了中国军队的近代化进程。“但是清末陆军建制有三大纲领：一、中央集权、二、寓征于募、三、军队现代化。”[5] 其中第一条便是中央集权也就是对地方军权的收归。对军权的权力收归首先从下令编练新军开始，新政开始后清政府着力裁汰旧军，扩展新军。

为全面推行编练新军计划，清政府于1903年12月4日设立练兵处，任命庆亲王奕劻为总理大臣，统筹练兵事务。练兵处的设立最初是缘于作为新军模板的袁世凯的定武军和张之洞的自强军，建制互不相同，加上各督抚各行其是，使得练兵事项难以统一进行。因而设立练兵处以划一军制，但练兵处的职权并不止于此，它还拥有监督提镇以下武官、任命军事将领、统一管理军饷的职权。除此以外清政府还下令在各省设立督练公所，由督抚任督办，统筹全省军队编练事宜。在练兵处上奏新军统一营制的《督练制略》中称：“各省将军督抚本有督练营伍之责，惟地方事务繁杂，势难一意专注。凡各省新军业经练及一协以上者，应于省会设督练公所一处，慎选兵学谙练、事理精详各人员，分任兵备、参谋、教练……督练公所内分设科局凡四：（一）筹备科、（二）粮饷科、（三）军械局、（四）测地局。以上各科局的事务，统归军事参议官核办。”[5]从这段材料可以看出清政府为收归军权不单单是在中央设立一个空泛的练兵处，而是将权力的触角伸及至地方。并将地方原有的练兵相关机构裁撤合并于督练公所。而公所内的职权也并非由督抚掌握，而是由陆军部直接奏派的军事参议官掌握。这必然大大地加强了对地方督抚军权的收归。