扩权强县的理论阐释与案例研究(3)
（一）扩权强县改革的理论依据
1.分权理论
构造国家政治体系时不可避免的面对权力分配的问题。权力的分配大概可以分为两种，一种是在同级别的国家机关之间进行的水平的横向分权，解决的是不同机构间职能分工的问题；另一种是在不同层级间进行的垂直的纵向分权，解决的是中央和地方各职能部门之间的问题。
最早提出分权思想的是古希腊著名哲学家亚里士多德，他在代表作《政治学》一书中提及“混合政体理论”，认为“任何城邦有议事、行政、司法三种职能，或说三个因素，相应地应有三种机构。三种机构齐全、三种职能健全，城邦的组织就完备”。即使亚里士多德的分权构想不是以国家而是以城邦为对象，其论述的分权方式和现代社会并没有什么不同。而之后由西方学者逐渐完善发展的分权理论同样是聚焦于立法、行政和司法的三权分立的国家权力的横向分配。但是国家权力不限于这些，还应涉及中央和地上下级政府之间的权力划分。
上世纪末，西方发达国家掀起了“新公共管理”改革运动。在此期间，美国学者戴文•奥斯本和特德•盖布勒提出了“企业家政府”理论并在《改革政府——企业精神如何改革者公营部门》一书中论述了改革的原则，认为应用企业管理的思想改革政府体制，即采用分权的方式，“分权的机构有多得多的灵活性;权力分散比集权的机构更有效率，更具有创新精神……”[ ]。他们认为传统政府的权力分布是自上而下递减的倒金字塔结构。这样的政府机构在市场经济条件下，面对爆炸的信息和不断变化的社会，集权政府没有效率，管理社会公共事物和提供公共服务的能力差。然而信息时代的政府应当是分权的政府，通过授权基层和外围社会来灵活高效的解决公共问题。
然而在市管县体制中，行政管理体制是规范的集权形式，上级政府手中掌握着绝大多数的经济和社会管理权力，上级部门具有对整个组织的操控力，对于管理者来说有一定的优势。但是现有的集权组织结构也逐渐暴露出一些明显的缺点。而扩权强县改革着眼于行政权力的再分配，试图通过分权和授权结合的方式改革现行的集权式体系，具体方法就是将省、市等上级部门的权力下放给县级基层政府。
2.我国权力下沉过程
我国目前采用的是省管市、市管县、县管乡镇的五级行政体系，对于各级地方政府来说，是同级人民代表大会和上一级国家机关赋予其行政管理权力使之可以对辖区进行管理。从层级上看，可以看到我国现有的权力分配情况是行政级别越低权力越少，五个层级权力传递递减。随着我国经济的发展，基层政府强烈要求发展县域经济，也渴求拥有更多的自主权支配社会资源，而现行的市管县体制下，就无法使县级政府达到满足。推行扩权改革可以减少中间环节地级市对权力的分享，大大提高省县级政府的权利分派比重，从而有利于县域经济的发展和促进城乡一体化[ ]。
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