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长期以来，由于传统的“学而优则仕”观念的影响，人们总是把接受高等教育作为改变自身命运的桥梁，作为获得理想生活的根本途径。随着社会和经济的转型，以及经济结构和产业结构的调整，由此产生了与结构性就业的矛盾冲突加剧。而且人力资源的配置逐步市场化，学历高低与就业前景的关联度明显提高。随着“三大战略”的加快实施、九年制义务教育普及的完成，人们对教育需求的层次重心逐步上移，对高等教育的需求表现得愈来愈强烈。因此，大规模扩大高校的招生数量，加快高等教育的发展速度，不仅满足了人民群众对高等教育的渴求，而且能缓解就业压力，促进经济发展，推动高等教育大众化进程。
总的说来，高校扩招政策是在我国社会由计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊环境下出台的。扩招政策呈现出以下特点：一方面它仍然是计划经济体制下的一种决策模式；另一方面它具有一定的特殊性，是作为解决经济问题的一项措施。教育的重要性已引起国家的重视，教育发展与国家未来发展的紧密关系从理论共识上得到政府的实际认同。
公共政策问题的确认对于政策问题的解决至关重要，从某种程度上说，确认问题就已经是解决了问题的一半，政策问题的确认为具体的政策制定过程奠定了一个良好的基础[5]164。政策问题的确认有着多方的主体，并且这些主体之间相互影响和作用。就高校扩招政策而言，该政策问题的主体是政府公共决策部门，具有一定的权威性。作为专门的政策制定部门，他们意识到了高校扩招对于拉动内需、缓解就业、刺激经济发展以及促进高等教育自身发展的迫切需要，而此时又有专家学者如汤敏,源Z自`优尔~文)论(文]网[www.youerw.com、胡鞍钢、施祖麟等权威人士的建议，高校扩招政策被提上了议程。另外著名学者张国庆总结出政策问题确认的条件[5]166-168：1.客观情势的存在。从上文对高校扩招政策实施背景的分析中，我们可以看到当时我国经济发展困境、高等教育发展速度明显低于经济发展的速度等客观情势。2.出现强烈的公众诉求。当某种客观事实持续存在甚至出现扩大或趋于严重的时候，社会公众的政策诉求随之持续存在且趋于强烈。可以说，扩招政策是在大众对于高等教育的强烈需求下产生的，这一需求若长期得不到满足将会影响到社会稳定和经济全面发展。3.问题的影响程度深，影响范围广。高校扩招对于经济发展和高等教育自身的发展影响深远。4.属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题。属于政府有关政策部门职权范围内的问题才能形成政策问题，因为不同领域的政策问题需要不同的政策部门来确认和解决。高校扩招这一政策问题需要教育部门来确认和解决。1999年，中央做出扩大招生的决定，教育部拟定了扩大招生的计划，高校扩招已然是政府有关政策部门职权范围内的问题。5.形成明显的政策需要。当现实中的某些问题到了非解决不可的程度时，从政府及有关部门的角度来讲，就已经形成了明显的政策需要。迫于当时的社会经济背景，高校扩招这一问题已形成明显的政策需要。
1.2 高校扩招政策的提出
1998年，正值亚洲金融危机，中国也处在GDP增长乏力的困难时期，正试图通过扩大内需来启动经济，当时一个广受关注的焦点就是寻找新的经济增长点。此时亚洲开发银行经济学家汤敏博士与亚洲管理学院左小蕾教授策划出一个刺激疲软经济的方案。即：以每年递增25-30%的速度，3年使我国高校(含成人高校) 招生量扩大一倍，从200万人增加到400万人；新增学生自费，学费每生每年1万元[6]。据其估算，高校扩大招生规模每年可增加1000亿左右的消费需求，同时可使每年一至两百万新增的劳动力延迟进入市场，缓解当时的就业压力，“对正处在改革公关的关键时刻又恰遇亚洲金融危机的我国经济改革来说，这几年的缓冲期无疑将发挥重大作用”[6]。在此之前，一直有人在建议扩大高校招生规模，但他们几乎都是从教育自身的发展来说起。而汤敏博士突出了其对于缓解就业压力、刺激消费的作用，因此这个方案得到了高层领导的重视和认可，并很快有了回应。